Acórdão nº 01418/13 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 20 de Fevereiro de 2014
| Magistrado Responsável | FERNANDA MAÇÃS |
| Data da Resolução | 20 de Fevereiro de 2014 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I-RELATÓRIO 1- A………………, L.DA, identificada nos autos, propôs, no TAF de Almada, acção administrativa especial, contra B…………., S.A, impugnando o acto administrativo que lhe foi notificado em 25-01-2010, “no segmento decisório”, que determinou a apresentação, no prazo de 30 dias, de projecto para a legalização de publicidade instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis, sito na EN ………….. Entre os Rios.
1-1- Por sentença proferida, em 19-06-2012 (fls. 109-139), foi julgada a acção “parcialmente procedente por provada e anulo o acto impugnado, por vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito com as demais consequências legais….”.
2- Inconformada, B…………, S.A., interpôs recurso dessa decisão para o TCA - Sul, ao abrigo do art. 144º, nº 2, do CPTA que, concedendo provimento ao recurso, revogou essa decisão.
3- Não se conformando com tal Acórdão, A……………, L.DA, interpôs recurso de revista para este STA, “nos termos dos artigos 144º, nº1, e 150º do CPTA e artigo 24º, nº 2 do ETAF” (fls. 287), concluindo as alegações do modo seguinte: “
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O presente recurso de revista justifica-se, nos termos do Artigo 150º, n° 1 do CPTA, pela necessidade de melhor aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e do actual regime jurídico relativa ao domínio público rodoviário.
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Esta necessidade demonstra-se pelo elevado número de decisões que determinaram a anulação de actos praticados pela Recorrida; o Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido pelo Tribunal a quo no âmbito do Processo n° 06432/10; a sentença que declarou a legalidade dos actos da Recorrida e que, entre outros aspectos, vem concluir a necessidade de resolução desta questão de “jure constituendo”; e o Acórdão recorrido.
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Acresce o facto de serem matérias que afectam uma larga franja da comunidade e sectores de actividades económicas distintos, pelo que, a sua resolução terá grande impacto na sociedade, bem como poderá servir de paradigma de interpretação e decisão em casos futuros, justificam o recurso de revista nos termos e para os efeitos do Artigo 150°, n° 1 do CPTA.
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A presente revista apresenta, como fundamento a violação de lei substantiva.
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O Acórdão recorrido entende que o Decreto-Lei n° 13/71 ainda se encontra em vigor, apesar das sucessivas alterações legislativas de que foi objecto, fundamentando este entendimento, na redacção da Lei nº 97/88, com as sucessivas alterações de que foi objecto, nomeadamente as introduzidas pelo Decreto-Lei n° 48/2011, que não terão afastado o procedimento de licenciamento previsto no Artigo 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei n° 13/71, norma que atribuía à JAE, competência para aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade.
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Como determina o Artigo 9°, n°s 1 e 2 do Código Civil, para entender o regime aplicável ao licenciamento de publicidade é necessário interpretar não só a actual legislação, como a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei n° 13/71, do Decreto-Lei n° 637/76, da Lei n° 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei n° 25/2004.
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Nos termos conjugados dos Artigos 8°, n°1, al. f), 10º, n°1, al. b), 11º, al. c) e 15°, n°1, j), do Decreto-Lei n° 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
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Entender a vigência do Decreto-Lei n° 13/71 no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal a quo no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo n°06432/10.
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Com efeito, com a entrada em vigor do Decreto-Lei no 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3°, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4°, n°3.
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Considerando o previsto no Artigo 7°, n° 2, do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei n° 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei n° 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal.
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Como se mostra, a derrogação das normas constantes dos Artigos 8°, n°1, al. f), 10º, n°1, al. b), 11°, al. c) e 15°, n°1, j, do Decreto-Lei n°13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos Artigos 1°, n°1, 3°, 4°, n°3 e 11°, do Decreto-Lei n° 637/76, e não com o regime geral da Lei n° 97/88 - como sustentado pela Recorrente desde a apresentação da p.i..
1) O acórdão recorrido não interpretou correctamente todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei n° 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n° 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei n° 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei n° 380/2007 de 13 de Novembro — análise essa que consta da sentença revogada e é posta em causa nas alegações de recurso da Recorrida.
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Caso se entenda que o Tribunal a quo concluiu implicitamente que as questões tratadas na sentença revogada não têm provimento, sendo essa a razão para que a norma do Artigo 10°, n° 1 alínea b) do Decreto-Lei n° 13/71, atribua à Recorrida a competência para o licenciamento da publicidade na zona de protecção à estrada - tal entendimento consubstancia as violações à lei substantiva que de seguida se enunciam.
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Desde logo, a entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao Instituto de Estradas de Portugal I.P. - designado IEP – foi o InIR, nos termos do Artigo 23°, n° 2 do Decreto-Lei n°148/2007 o) A Recorrida sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E.P.E.
, tendo conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 2° do Decreto-Lei n° 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências.
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O InIR foi criado pelo Decreto-Lei n° 148/2007 de 27 de Abril, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Recorrida a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma.
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O Artigo 3°, n° 3, alínea e) deste diploma legal consagra, expressamente, uma norma de atribuição específica ao InIR para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei n° 13/71.
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No que respeita à Recorrida, esta passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, n°1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8º e 10° daquele diploma.
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Nesta questão o acórdão recorrido, não só fez uma errada interpretação do objecto da concessão — ao presumir que a zona de protecção à estrada ainda que não esteja prevista no objecto da concessão faz parte do mesmo — como fez uma errada interpretação do conteúdo e alcance dos poderes de exploração atribuídos à concessionária.
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Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo Decreto- Lei n° 380/2007, de 13 de Novembro, a Recorrida não detém quaisquer poderes gerais de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2°, 4º, n°1, 8°, n° 1 e 10°, n°s 1 e 2 do Decreto-Lei n° 374/2007, como concluiu a sentença revogada.
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O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Recorrida, por via do Artigo 3° do Decreto-lei n° 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14° do Decreto-lei n.° 558/99, de 17 de Dezembro e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10° do Decreto-Lei n° 374/2007.
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No momento da transformação da Recorrida já o InIR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10º do Decreto-Lei n° 13/71, como determina o artigo 3°, n° 3, al. e) do Decreto-Lei 148/2007.
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Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, n° 7 das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei n° 380/2007 de 13 de Novembro, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIR - a competência para o licenciamento das áreas de serviço.
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Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Recorrida, nos termos do Artigo 10°, n°1 do Decreto-Lei n° 374/2007, são relativos apenas às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do Artigo 4°, n°1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao Decreto-Lei n° 380/2007, ou seja, das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo Decreto-lei n° 222/98.
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O posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infraestrutura rodoviária concessionada...
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