Acórdão nº 754/22 de Tribunal Constitucional (Port, 09 de Novembro de 2022

Magistrado ResponsávelCons. Mariana Canotilho
Data da Resolução09 de Novembro de 2022
EmissorTribunal Constitucional (Port

ACÓRDÃO Nº 754/2022

Processo n.º 965/2021

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Mariana Canotilho

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Tributário de Lisboa, em que é recorrente a Autoridade Nacional de Comunicações («ANACOM») e recorrida a A., S.A., a primeira interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC»), da decisão proferida por aquele Tribunal, em 9 de junho de 2021, que decidiu anular o ato de liquidação da taxa anual devida pelo exercício da atividade de prestador de serviços postais relativa ao ano de 2013, impugnado pela ora recorrida.

O Tribunal a quo recusou aplicar as normas constantes dos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, «na parte em que delimitam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços [postais] enquadrados no “escalão 2”, com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica», por ofensa do princípio da legalidade fiscal, na vertente da reserva de lei parlamentar, previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa, e, em consequência, determinou a anulação do ato impugnado.

2. Na parte que releva para a apreciação do presente recurso, pode ler-se na decisão recorrida:

“Temos pois como certo que, o tributo em análise, atendendo à respetiva génese e finalidade, encontra-se mais próximo de uma contribuição financeira do que de uma taxa, por ter em vista a compensação pelo serviço prestado pela ANACOM a uma certa categoria de entidades que, neste caso, serão os prestadores de serviços postais.

Com efeito, decorre da Lei Postal que, subjacente à cobrança deste tributo, "estaria a cobertura dos custos incorridos pela ANACOM, enquanto entidade reguladora do setor, com a fiscalização, supervisão e regulação da atividade de serviços postais tendentes a garantir o estabelecimento de uma concorrência sã entre os vários operadores e, por conseguinte, o estabelecimento de um mercado livre e mais eficiente, benefícios esses de que os sujeitos passivos da mesma iriam presumivelmente beneficiar.

Em face de tudo o que antecede, quanto à estrutura e finalidade da "taxa anual de serviços postais", estamos perante uma contribuição financeira: tributo exigido por uma entidade pública em contrapartida de uma prestação administrativa presumivelmente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo

Posto isto, importa aferir da legalidade desta contribuição financeira, à luz do princípio da legalidade fiscal consagrado nos artigos 165.°, n.° 1, alínea i), e 103.°, n.° 2, da CRP.

O regime legal de uma contribuição financeira, como a que foi criada pela Lei Postal, no seu artigo 44.°, pode remeter para diploma regulamentar a definição de aspetos da sua disciplina, como a base de incidência objetiva ou a taxa. A Portaria n.° 296-A/2013, de 02/1, pode regular tais aspetos do tributo aqui em causa.

(...)

Cumpre proceder à análise detalhada dos específicos contornos do caso vertido nos autos, de modo a aferir da existência de normação primária constante de lei parlamentar, nomeadamente na Lei Postal, que prevê e regula os elementos essenciais da incidência objetiva do tributo em causa, de modo, a que se mostrem, atingidos os objetivos visados com a exigência do regime geral a que se refere o artigo 165.°, n.° 1, alínea i), da Constituição.

Ora, tal como alegado pela Impugnante, o referido tributo é calculado tendo em conta os rendimentos considerados relevantes para o exercício da atividade auferidos por cada um dos prestadores de serviços.

Como resulta da análise à fórmula de cálculo constante da Portaria, a que nos temos referido [conforme os pontos I) a L) do probatório], é inicialmente apurado um "valor da percentagem contributiva" (ou taxa stricto sensu) que resulta de uma proporção entre os custos alegadamente incorridos pela ANACOM com a regulação, supervisão e fiscalização da atividade de prestação de serviços postais e os rendimentos auferidos pela totalidade dos prestadores de serviços postais (os quais são comunicados pelos operadores).

Após ter sido apurada a referida percentagem, a mesma é aplicada ao valor dos rendimentos auferidos no ano anterior pelo exercício da respetiva atividade por cada um dos sujeitos passivos em causa [conforme ponto M) do probatório), desta forma é determinado o valor do tributo a pagar.

Nestes termos, como resulta dos autos, e ao contrário do que vem alegado pela Entidade Impugnada, o valor dos rendimentos não serve apenas como critério para determinação da taxa aplicável, serve também para o apuramento da coleta, que se obtém multiplicando o montante de rendimentos do ano anterior pela taxa antes determinada, abatendo-se uma parcela com vista a assegurar um período de transição de quatro anos, nos termos previstos na Portaria n.° 296-A/2013 [conforme ponto G) do probatório].

Ora, o tributo, aqui em causa, foi criado por uma Lei da Assembleia da República, a Lei n.° 17/2012, que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva n.° 2008/6/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de fevereiro de 2008, que altera a Diretiva n.° 97/67/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade, conformando o regime de acesso e exercício da prestação dos serviços postais com o Decreto- Lei n.° 92/2010, de 26 de julho, que transpõe a Diretiva n.° 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (cf. n.°s 1 e 2, do artigo 1.° da Lei 17/2012, de 6/04).

Porém, da referida Lei, não resultam todos os elementos essenciais da incidência do tributo, de modo a que se mostrem atingidos os objetivos visados com a exigência do regime geral a que se refere o artigo 165.°, n.° 1, alínea i), da Constituição.

De facto, naquela apenas se prevê a incidência subjetiva da "taxa", ou seja, os prestadores de serviços postais nos termos aí previstos (cf. artigo 44.°, n.° 2), especificando-se que a mesma é devida pelo exercício da atividade de prestação de serviços postais, tendo por base os custos decorrentes da supervisão, regulação e fiscalização das respetivas atividades (cf. artigo 44.°, n.°s 2 e 4).

E, estatui o n.° 3, do artigo 44.° do referido diploma legal, que os montantes das taxas são fixados por portaria do membro do governo responsável pela área das comunicações e que a receita auferida com a cobrança da mencionada taxa constitui receita da ANACOM.

Na verdade, é na Portaria n.° 1478-B/2008, de 17/12, com a redação dada pela Portaria n.° 296-A/2013, de 02/10 (cf. artigos 8.° e 12.°), criada no seguimento e para densificação da Lei n.° 17/2012, de 26/04, que se prevê inovatoriamente o regime de tal tributo no que respeita à incidência objetiva da taxa a aplicar.

E, sublinhamos o caráter inovatório das normas do n.° 2 e n.° 3 do Anexo IX da Portaria n.° 1473-B/2008, de 17/12, com a redação dada pela Portaria n°. 296- A/2013, de 02/10, face ao estatuído na Lei 17/20127 de 26/04, dado no n.° 3 do artigo 44.° da mesma, não fazer qualquer referência ao facto de as taxas em causa deverem ser calculadas tendo por base os rendimentos dos sujeitos passivos, fazendo-se apenas menção aos custos associados às tarefas correspondentes.

Não pode, pois, concluir-se que tal fixação constitui um mero desenvolvimento do regime previsto na lei ou uma mera concretização de conceitos vagos ou indeterminados que não representam uma diminuição das garantias dos contribuintes, que veem, também por esta via, tributada a respetiva capacidade contributiva sem legitimação parlamentar bastante.

Com efeito, estatui-se, no Anexo IX da citada Portaria, que o montante da taxa anual devida pelo exercício da atividade de prestador de serviços postais, a que alude o n.° 2 do artigo 44.° da Lei n.° 17/2012, de 26/04, é calculado com base no valor dos rendimentos relevantes diretamente conexos com a atividade de serviços, relativa ao ano anterior àquele em que é efetuada a liquidação da taxa, com base em escalões determinados por intervalos de rendimentos, aí se estabelecendo o modo de cálculo da taxa a aplicar e de apuramento do montante da taxa a cobrar aos respetivos sujeitos passivos, bem como os que dela são isentos (cf. n.° 2, do Anexo IX da Portaria).

Remete-se a fixação anual do "valor da percentagem contributiva t2 para o Conselho de Administração do ICP-ANACOM, uma vez que a mesma tem na sua base os custos administrativos de tal entidade e o total dos rendimentos relevantes obtidos pelas entidades do escalão 2 (cf. n.° 3, do Anexo IX).

Daqui se pode retirar, quanto à "taxa anual de prestação de serviços postais" aplicável ao "escalão 2", no qual se enquadra a Impugnante [conforme ponto F) do probatório], que os respetivos elementos essenciais relativos à incidência objetiva e à determinação da taxa não se encontram previstos em lei da Assembleia da República, estando, antes, (inovatoriamente) previstos numa Portaria do Governo, o que só pode ter-se por inadmissível face à reserva de lei parlamentar estatuída na alínea i), do n.° 1, do artigo 165.° da CRP.

Decorre, assim, do que ficou dito, que os N.°s 2 e 3, do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17/12, com a redação dada pela Portaria n.º 296-A/2013, de 02/10, ao preverem, para os sujeitos passivos enquadrados no "escalão 2", a incidência objetiva (rendimentos considerados relevantes diretamente conexos com a atividade de serviços postais relativa ao ano anterior) e o modo de cálculo da taxa stricto sensu a aplicar, violam o princípio da legalidade, na vertente da reserva de lei parlamentar,...

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