Acórdão nº 214/05.7BELRS de Tribunal Central Administrativo Sul, 08 de Setembro de 2022
| Magistrado Responsável | FREDERICO MACEDO BRANCO |
| Data da Resolução | 08 de Setembro de 2022 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I Relatório O Município de Torres Vedras e a S....., Lda.
(Massa Insolvente), no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada pelo Ministério Público, tendente à declaração de nulidade dos atos administrativos praticados no âmbito do Processo de Licenciamento de Construção n.º ….3/97, designadamente: A “deliberação da Câmara Municipal de Torres Vedras, datada de 22.10.1999 que aprovou o projeto de arquitetura de condomínio habitacional requerido por “Construções E....., Lda.
”, O “despacho de deferimento da licença de construção proferido em 16.11.01” e “todos os atos administrativos subsequentes”, O “Despacho proferido em 28.12.2001, pelo Sr. Presidente da Câmara de Torres Vedras, que ordenou a emissão do Alvará de Licença de Construção nº …../01”; O “Despacho de 1.10.2003, que declarou que a edificação possuía as condições exigidas por lei para ser considerada em regime de propriedade horizontal”, O “Despacho de 23.09.2003, que aprovou o projeto de alterações”; O “Despacho de 12.11.2003, que emitiu o novo Alvará de construção com o número …./03”; O “Despacho que emitiu a licença de utilização para os 14 fogos, identificados pelas letras A a O, proferido em 10-02-2004, pelo Sr. Presidente da Câmara de Torres Vedras”, e O “Eventual Despacho que tenha sido proferido, entretanto no sentido de emitir licença de utilização para os fogos restantes”, pedindo ainda que “Se declarem, igualmente, nulos os títulos constitutivos da propriedade horizontal, bem como os negócios jurídicos de compra e venda celebrados com os contrainteressados supra identificados e outros que eventualmente tenham sido, entretanto celebrados, nos termos do estatuído nos preceitos combinados dos arts. 294º e 291º nº2 do Cod. Civil, bem como seja declarada a nulidade dos registos e cancelados os mesmos nos termos do estatuído no art. 17º nº1 e 8º do Cod. Reg. Predial.
”, inconformados com a Sentença proferida em 26 de novembro de 2020 pelo TAC de Lisboa que julgou parcialmente procedente a ação, declarando a nulidade dos seguintes atos administrativos: “
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Deliberação da Câmara Municipal de Torres Vedras, datada de 22.10.1999 que aprovou o projeto de arquitetura de condomínio habitacional requerido pela CI Construções E....., Lda.; b) Despacho de deferimento da licença de construção proferido em 16.11.01; c) Despacho proferido em 28.12.2001, pelo Sr. Presidente da Câmara de Torres Vedras, que ordenou a emissão do Alvará de Licença de Construção nº …../01; d) Despacho de 23.09.2003, que aprovou o projeto de alterações; e) Despacho de 12.11.2003, que emitiu o novo Alvará de construção com o número 1649/03; f) Despacho que emitiu a licença de utilização para os 14 fogos, identificados pelas letras A a O, proferido em 10-02-2004, pelo Sr. Presidente da Câmara de Torres Vedras e eventual despacho que tenha sido proferido, entretanto no sentido de emitir licença de utilização para os fogos restantes”, vieram, separadamente, recorrer para esta instância.
Assim, em 11 de janeiro de 2021, veio o Réu Município de Torres Vedras apresentar o seu Recurso, no qual concluiu: I) O processo de elaboração do Plano Diretor Municipal de Torres Vedras decorreu na Vigência de regime jurídico anterior à redação inicial do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, pelo que as suas normas traduzem as preocupações da época em que são produzidas e são tributárias dos conceitos ao tempo vigentes, e os seus aplicadores interpretaram-nas de acordo com o significado que lhes era atribuído à época.
II) Assim, quando os utilizadores destes diplomas, técnicos da administração central ou local, ou os que exerciam a sua atividade privada, fossem eles arquitetos, urbanistas, engenheiros ou juristas, utilizavam o conceito de urbanização pretendiam referir-se única e exclusivamente a loteamentos. Novas urbanizações significavam então para a doutrina, jurisprudência e para os aplicadores da lei novos loteamentos.
III) E tal distinção entre o conceito de urbanização e edificação era à data perfeitamente claro através da articulação entre os dois diplomas vigentes à data sobre a matéria em questão: o Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de novembro e o Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de novembro, atendendo que o primeiro dispunha sobre o procedimento relativo a todas as obras de construção civil no âmbito das obras particulares (obras de edificação), designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações e o segundo sobre o Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos.
IV) Prova que à data o conceito de urbanização estava diretamente e exclusivamente relacionado com operações de loteamento, constando expressamente no preâmbulo do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de novembro, quando refere “… as iniciativas dos particulares visando a urbanização do solo…”, diploma que, como já referido, aprovou o Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos e que dispunha sobre operações de loteamento e obras de urbanização.
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Tributário desta época, o RPDM no n.º 2 do seu artigo 8º quando dispõe a respeito das condições gerais de edificação a observar nos processos de licenciamento se distingue novas urbanizações e novos edifícios: novas urbanizações significa novas obras de urbanização, logo novos loteamentos, com ou sem obras de urbanização, e novos edifícios o que o próprio nome indica.
VI) Ao sobredito acresce, como se disse, que também nesta época o instituto jurídico da propriedade horizontal era ainda essencialmente pensado - e de facto as normas civilísticas anteriores à revisão operada ao Código Civil pelo Decreto-Lei n.º 267/94, de 25 de outubro, confirmam-no - em função da ideia de frações autónomas em andares sobrepostos, pelo que não respondia a situações de facto que se vieram a viver após esta alteração ao Código Civil. Ora, precisamente por ocorrerem situações como esta, para as quais não havia previsão legislativa que tornasse possível a exigência do cumprimento das regras previstas para os loteamentos, que o legislador no Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de dezembro veio dispor acerca do procedimento a seguir em tais situações (cf. artigo 57º, n.º 5).
VII) No que concerne ao novamente alegado incumprimento dos parâmetros urbanísticos fixados no RPDM, não se cansará o Recorrente de repetir: o artigo 8º, n.º 2 do RPDM opera e consagra uma clara distinção entre novas urbanizações e novos edifícios, pelo que os Índices constantes dos artigos 16º apenas são aplicáveis nas novas urbanizações, ou seja, repete-se, nos novos loteamentos.
VIII) Refira-se que do próprio relatório de peritagem retira-se a possibilidade de licenciar edifício de habitação coletiva sem recorrer ao Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos (Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de novembro) que dispunha sobre operações de loteamento e obras de urbanização, entenda-se, novas urbanizações.
IX) Logo, não sendo obrigatório recorrer à urbanização, também não existia fundamento para apreciar o pedido ao abrigo do artigo 16º do RPDM.
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De facto, os parâmetros urbanísticos a respeitar no projeto e licenciamento aqui em crise, são os definidos no n.º 2 do artigo 8º do RPDM: as características da envolvente mais próxima, quer no que respeita ao número de pisos, utilização dominante dos edifícios e as restantes referidas nesta disposição legal.
XI) Se a Câmara Municipal de Torres Vedras, entendia solicitar aos serviços técnicos de gestão Urbanística que indicassem a título comparativo os limites máximos dos índices previstos no PDM para a mesma área caso se tratasse de uma operação de loteamento, fazia por ter precisamente noção e preocupação pelo facto de não existir qualquer norma legal ou regulamentar que lhe possibilitasse fazer exigências em termos daquelas condições especificas de edificação, em casos deste tipo, semelhantes às que se faziam nas operações de loteamento, até porque tal realidade Urbanística, e a impotência municipal para a ela obstar era, por assim dizer, uma “espinha na garganta”.
XII) Sendo o entendimento preconizado à data, este foi reforçado na primeira alteração do Regulamento do PDMTV (Resolução de Conselho de Ministros nº 144/2007 e publicada no Diário da Republica nº 186/2007, Série I de 26 de setembro de 2007), por já existirem conceitos definidos sobre a matéria, tratando de modo distinto as condições gerais de edificação em Área Urbanas (artigo 16º, n.º 2), estabelecendo que nas operações urbanísticas (de edificação e de urbanização, entenda-se, loteamentos) …deve respeitar-se a moda dos indicadores patentes na envolvente mais próxima, designadamente no que respeita … , condições essas aplicáveis à edificação e à urbanização, enquanto que nas disposições seguintes (artigos 17º a 20º) se estabelece que as condições especificas de edificação aplicáveis aos diversos níveis de aglomerado urbano, os quais incluem índices de edificabilidade, são aplicáveis apenas a operações de loteamento, ou seja, a urbanizações.
XIII) Assim, reitera-se que a edificação estava sujeita ao cumprimento no n.º 2 do artigo 8º do RPDM, concretamente no que respeita à utilização dominante dos edifícios, número de pisos, tipologia, índice de implantação, índice de construção e densidade populacional dominantes.
XIV) E, ao contrário do alegado na douta sentença, o recorrente cumpriu na análise do projeto, os parâmetros definidos n.º 2 do artigo 8º do RPDM, importando o conhecimento do local, suas caraterísticas, a aproximação paisagística e relação visual e funcional direta com os aglomerados próximos, assim como ponderou a natural evolução urbana, sob pena de se perpetuar a estagnação e desenvolvimento urbanístico.
XV) De facto, embora não esteja explicito nos pareceres técnicos, a abordagem na apreciação do projeto teve em consideração as vertentes já referidas, ou seja: o local não dispunha de uma identidade própria em termos urbanos, vivendo da relação direta visual e funcional com o...
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