Acórdão nº 0983/13 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 20 de Março de 2014
| Magistrado Responsável | COSTA REIS |
| Data da Resolução | 20 de Março de 2014 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: A……………….. propôs, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (doravante TAF), contra Estradas de Portugal EP, acção administrativa especial impugnando o “acto proferido pelo Director da Delegação Regional de Braga da Entidade Ré, notificado por ofício datado de 11/07/2011,... no segmento decisório que determina à Autora apresentar… um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN …….., Km88+500 D, em …….. – Braga…” O TAF, por sentença de 03/05/2013, julgou a acção improcedente por considerar que o acto impugnado não merecia censura.
E o Tribunal Central Administrativo Sul (doravante TCAS), por Acórdão de 07/02/2013, negou provimento ao recurso que lhe foi dirigido e confirmou a mencionada sentença.
Não se conformando com tal decisão a Autora interpôs o presente recurso de revista para o que formulou as seguintes conclusões: a) O presente recurso de revista justifica-se, nos termos do art.º 150°, n.º 1 do CPTA, pela necessidade de melhor aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e do actual regime jurídico relativo ao domínio público rodoviário.
b) Esta necessidade demonstra-se pelo elevado número de decisões que determinaram a anulação de actos praticados pela Recorrida; o Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido pelo Tribunal a quo no âmbito do Processo nº 06432/10; a sentença que declarou a legalidade dos actos da Recorrida e que, entre outros aspectos, vem concluir a necessidade de resolução desta questão de “jure constituendo”; e o Acórdão recorrido.
c) Acresce o facto de serem matérias que afectam uma larga franja da comunidade e sectores de actividades económicas distintos, pelo que a sua resolução terá grande impacto na sociedade, bem como poderá servir de paradigma de interpretação e decisão em casos futuros, justificam o recurso de revista nos termos e para os efeitos do art.º 150°, n.º 1, do CPTA.
d) A presente revista apresenta, como fundamento a violação de lei substantiva.
e) Com efeito, o Acórdão recorrido entende que o art.º 1° da Lei n.º 97/88, de 17/08, não revogou o artigo 10°, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01, e que esta última norma continua a atribuir à B………………, SA, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1°, 2°, 30.º e 10°, 15°, n.º 1, alínea j) do DL no 13/71, de 23 de Janeiro.
f) A Recorrente não concorda com este entendimento simplista do regime legal relativo ao licenciamento de publicidade, sem se analisar e interpretar o quadro legislativo tal como indicado p.i. e nas alegações de recurso e que se passa a expor.
g) Como determina o art.º 9°, nºs 1 e 2 do Código Civil, para entender o regime aplicável ao licenciamento de publicidade é necessário interpretar não só a actual legislação, como a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do DL n.º 13/71, do DL n.º 637/76, da Lei n.º 97/88, do DL n.º 105/98 e do DL n.º 25/2004.
h) O entendimento do Tribunal a quo de que a invocação do regime do Decreto-Lei n.º 637/76 não faz sentido porquanto o mesmo já foi revogado, não faz sentido, porquanto este diploma constitui um elemento histórico relevante - sobretudo tendo em conta a unidade do sistema jurídico - para a interpretação da lei, nos termos do artigo 9°, nº 1 do Código Civil.
i) Nos termos conjugados dos artigos 8°, n°1, al. f), 10º, n°1, al. b), 11º, al. c) e 15°, n.º 1, j), do Decreto-Lei n.º 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
j) Entender a vigência do Decreto-Lei n.º 13/71 no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal a quo no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo n.º 06432/10.
k) Com efeito, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3°, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4°, n°3.
l) Considerando o previsto no Artigo 7°, n.º 2, do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei n° 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei n.º 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal.
m) Como se mostra, ao contrário do que o Acórdão recorrido quer fazer crer, a derrogação das normas constantes dos artigos 8°, n.º 1, al. f), 10°, n.º 1, al. b), 11°, al. c) e 15°, n.º 1, j), do Decreto-Lei n.º 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos artigos 1°, n.º 1, 3°, 4°, n.º 3 e 11°, do Decreto-Lei nº 637/76, e não com o regime geral da Lei n.º 97/88 - como sustentado pela Recorrente desde a apresentação da p.i.
n) No que diz respeito ao entendimento do Acórdão recorrido que a Recorrida sucedeu ao IEP, o Acórdão recorrido não apreciou correctamente todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro.
o) Ao analisar a sucessão de entidades desde a extinta JAE até à B………………, S.A., o Acórdão recorrido - erradamente - quer fazer crer que a criação do InIR operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, não tem qualquer impacto nas competências e atribuições da Recorrida - transformada em Novembro de 2007.
p) Desde logo, a entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao instituto de Estradas de Portugal I.P. - designado IEP - foi o InIR, nos termos do Artigo 23°, nº 2 do Decreto-Lei nº 148/2007.
q) A Recorrida sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., tendo conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 2° do Decreto-Lei nº 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências.
r) O InIR foi criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007, de 27/04, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Recorrida a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma.
s) O artigo 3°, nº 3, al.ª e) deste diploma legal consagra, expressamente, uma norma de atribuição específica ao InIR para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei n° 13/71.
t) No que respeita à Recorrida, esta passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, nº 1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8° e 10° daquele diploma.
u) Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo DL nº 380/2007, de 13/11, a Recorrida não detém quaisquer poderes gerais de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2°, 4°, nº 1, 8°, nº 1 e 10º, nºs 1 e 2 do DL nº 374/2007, como concluiu a sentença revogada.
v) O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Recorrida, por via do artigo 3° do Decreto-lei nº 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14° do Decreto-lei n.º 558/99, de 17/12, e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10° do Decreto-Lei nº 374/2007.
w) No momento da transformação da Recorrida já o InIR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10° do Decreto-Lei nº 13/71, como determina o artigo 3°, nº 3, al. e) do Decreto-Lei 148/2007.
x) Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, n° 7 das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo DL n° 380/2007, de 13/11, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIR - a competência para o licenciamento das áreas de serviço.
y) Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Recorrida, nos termos do artigo 10°, n°1 do DL n° 374/2007, são relativos apenas às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do artigo 4°, n° 1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao DL n.° 380/2007, ou seja, das vs que integram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN...
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