Decreto-Lei n.º 94-B/98
| Data de publicação | 17 Abril 1998 |
| ELI | https://data.dre.pt/eli/dec-lei/94-b/1998/04/17/p/dre/pt/html |
| Gazette Issue | 90 |
| Órgão | Ministério das Finanças |
1706-(8) DIÁRIO DA REPÚBLICA — I SÉRIE-A N.
o
90 — 17-4-1998
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
Decreto-Lei n.
o
94-B/98
de 17 de Abril
1 — O Decreto-Lei n.
o
102/94, de 20 de Abril, pro-
cedeu à reformulação dos aspectos essenciais da legis-
lação portuguesa em matéria de acesso e exercício da
actividade seguradora e resseguradora, tendo em vista
dois objectivos essenciais: a «codificação» da legislação
dispersa relativa ao acesso e exercício da actividade segu-
radora e resseguradora e a transposição para o orde-
namento jurídico português das directivas de terceira
geração, relativas à criação do «mercado único» no sector
segurador — Directiva n.
o
92/49/CEE, de 18 de Junho,
para os seguros «Não vida», e Directiva n.
o
92/96/CEE,
de 10 de Novembro, para o seguro «Vida».
Tais objectivos foram plenamente atingidos: a acti-
vidade de seguro directo no mercado interno passou
a ficar sujeita ao regime da «autorização única» válida
para todo o território da Comunidade Europeia; a com-
petência para a concessão daquela autorização passou
acaberaoEstadomembrodeorigem,ficandoaempresa
de seguros habilitada a exercer a sua actividade no ter-
ritóriodosoutros Estados membros, ao abrigo do direito
de estabelecimento e da livre prestação de serviços; a
supervisão e o controlo prudenciais passaram a ser exer-
cidos pelas autoridades do Estado membro de origem,
de acordo com as disposições legais vigentes no seu
território; as autoridades competentes do Estado mem-
bro de acolhimento continuaram a dispor de poderes
para garantir a observância, no seu território, das res-
pectivas disposições de interesse geral, nomeadamente
as que dizem respeito à comercialização dos produtos
e às condições contratuais, e foi eliminada a autorização
prévia ou a comunicação sistemática das apólices e tari-
fas, exigindo-se apenas esta última para os seguros
obrigatórios.
Todavia, o Decreto-Lei n.
o
102/94, de 20 de Abril,
não abrangeu no seu escopo de regulação o regime san-
cionatório da actividade seguradora, actualmente regu-
lado pelo Decreto-Lei n.
o
91/82, de 22 de Março (alte-
rado pelo Decreto-Lei n.
o
133/86, de 12 de Junho), e
pelo Decreto-Lei n.
o
107/88, de 31 de Março, em termos
de o adequar às novas concepções de política criminal
resultantes da aprovação e entrada em vigor do Decre-
to-Lein.
o
433/82,de27deOutubro,queaprovaoregime
geral do ilícito de mera ordenação social, e às exigências
resultantes das novas formas de acesso e exercício da
actividade, decorrentes da transposição para o ordena-
mento jurídico nacional das directivas comunitárias que
vieram instituir o mercado único no sector segurador.
Por outro lado, o Decreto-Lei n.
o
102/94, de 20 de
Abril, também não tocou na matéria sensível do endi-
vidamento das empresas de seguros e de resseguros,
que constitui uma das principais lacunas no ordena-
mento jurídico aplicável à actividade seguradora, devido
ao desajustamento das regras legais que o disciplinam
e que remontam a 1907 e a 1971.
Finalmente, o contexto em que actualmente se desen-
volve o exercício da actividade seguradora e ressegu-
radora e actividades conexas ou complementares,
nomeadamenteagestãodefundosdepensões e a media-
ção de seguros, fortemente marcado pela liberalização
e internacionalização, o que incentiva a criatividade da
oferta e a sofisticação dos produtos e serviços prestados,
bem como a ocorrência de determinados acontecimen-
tos no mercado europeu, exige a adopção de medidas
complementares, destinadas a precisar o âmbito da
supervisão prudencial e a reforçar os poderes concretos
das autoridades competentes, nomeadamente no que
concerne à troca de informações relativas às empresas
supervisionadas. Essas medidas foram consagradas na
Directiva n.
o
95/26/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 29 de Junho de 1995, cuja transposição
para o direito português se pretende concretizar através
do presente diploma.
2 —Assim, o Governo, através do presente diploma
e no uso da autorização legislativa concedida pela Lei
n.
o
93/97, de 16 de Agosto, visa, por um lado, rever
o Decreto-Lei n.
o
102/94, de 20 de Abril, em matéria
de acesso e exercício da actividade seguradora e res-
seguradora e, por outro, integrar no respectivo âmbito
o novo regime sancionatório da actividade seguradora
e da actividade de gestão de fundos de pensões. Esta
dupla tarefa conduziu à opção de substituir na íntegra
o Decreto-Lei n.
o
102/94, de 20 de Abril, pelo presente
diploma, por razões que se prendem com a necessidade
de evitar a dispersão legislativa e de facilitar a tarefa
dos destinatários da legislação sobre seguros.
3 — No que respeita ao regime sancionatório da acti-
vidade seguradora, trata-se de matéria que carecia de
profunda e urgente revisão.
Regulado por legislação de 1982 — Decreto-Lei
n.
o
91/82, de 22 de Março, que veio rever a legislação
sancionatória da actividade seguradora aprovada em 21
de Outubro de 1907 — o actual regime sancionatório
da actividade seguradora foi aprovado num contexto
marcado pelas nacionalizações das empresas de seguros
e pela proibição de acesso da iniciativa privada à acti-
vidade seguradora, é anterior à adesão de Portugal às
Comunidades Europeias, é anterior às iniciativas comu-
nitárias tendentes a criar um mercado único no sector
segurador, é anterior às novas concepções de política
criminal resultantes da aprovação e entrada em vigor
doDecreto-Lein.
o
433/82,de27deOutubro,queaprova
o regime geral do ilícito de mera ordenação social, e
é anterior à liberalização dos movimentos de capitais
no espaço europeu e mundial. A necessidade desta revi-
são torna-se ainda mais evidente quando, num contexto
de grande complexidade que é aquele em que hoje se
desenvolve a actividade seguradora, as infracções puní-
veis com multa, nos termos do Decreto-Lei n.
o
91/82,
de 22 de Março, eram apenas as seguintes:
I) Violação ou inobservância de quaisquer dispo-
sições legais e regulamentares respeitantes ao
acesso, exploração e exercício da actividade
seguradora e resseguradora;
II) Não envio dentro dos prazos fixados ou recusa
de envio de elementos ou documentos a enti-
dades oficiais ou públicas;
III) Fornecimento de elementos ou documentos fal-
sos ou incompletos a entidades oficiais ou
públicas.
Por outro lado, as multas variavam entre um mínimo
de 25 contos e um máximo de 10 000 contos, o que,
bem se pode dizer, equivalia à ausência de regime san-
cionatório para a actividade seguradora, sobretudo
tendo em conta que o capital social mínimo exigido
para o acesso e exercício da actividade seguradora varia
entre os 500 000 contos e os 3 000 000 de contos.
1706-(9)N.
o
90 — 17-4-1998 DIÁRIO DA REPÚBLICA — I SÉRIE-A
Noquerespeitaaoregimesancionatóriodaactividade
de gestão de fundos de pensões, trata-se de matéria
que carece, pura e simplesmente, de previsão legal, uma
vez que não existe um quadro sancionatório específico
para o exercício daquela actividade, salvo o que decorre
do citado Decreto-Lei n.
o
91/82, de 22 de Março, por
força da remissão operada pelo artigo 35.
o
do Decre-
to-Lei n.
o
415/91, de 25 de Outubro.
Neste contexto, foi necessário proceder a uma pro-
funda reformulação do regime sancionatório da acti-
vidade seguradora e da actividade de gestão de fundos
de pensões, a qual assentou nos seguintes princípios
essenciais,quepresidemàssoluçõesconsagradasnopre-
sente diploma:
I) Criminalização do exercício não autorizado de
actos ou operações de seguros, resseguros ou
de gestão de fundos de pensões, a exemplo do
que sucede noutros países comunitários, uma
vez que estão em causa nestas actividades inte-
resses fundamentais de protecção da poupança
dasfamílias,degarantiaderiscos e de protecção
dos interesses dos segurados e de terceiros.
Atravésdacriminalizaçãodoexercícionãoauto-
rizado destas actividades pretende-se, sobre-
tudo, atingir objectivos de natureza preventiva,
indispensáveis numa actividade como a segu-
radora e de gestão dos fundos de pensões, mar-
cada pela chamada «inversão do ciclo de pro-
dução». Por isso se prevê, pela primeira vez em
Portugal, a punição da tentativa no caso de ilí-
citos especialmente graves;
II) Adaptação dos tipos das infracções às inovações
legislativas introduzidas neste sector da activi-
dade financeira e às inovações que resultam da
liberalização e internacionalização e da criati-
vidade da oferta e sofisticação dos produtos e
serviços prestados;
III) Ajustamento do quadro legal, tanto nos seus
aspectos substantivos, como nos processuais, ao
regime geral dos ilícitos de mera ordenação
social, mas também adaptação do regime geral
dos ilícitos de mera ordenação social e respec-
tivo processo à especificidade das entidades e
actividades desenvolvidas no sector segurador;
IV) Actualização e revisão dos montantes das san-
ções pecuniárias em função dos bens jurídicos
protegidos.
Assim, o presente diploma tipifica como crime, puní-
vel com prisão até três anos, a prática de actos ou ope-
rações de seguros, resseguros ou de gestão de fundos
de pensões por entidades não autorizadas nos termos
da legislação em vigor.
As demais infracções à legislação reguladora das acti-
vidades seguradora, dos fundos de pensões e de outras
legalmente equiparadas, em especial as infracções às
normas que regem as respectivas condições de acesso
e exercício são qualificadas como ilícitos de mera orde-
nação social.
Pretende-se ainda punir a reincidência no domínio
dosilícitosdemeraordenaçãosocial, através da elevação
em um terço dos limites mínimo e máximo da coima
aplicável ao agente que, dentro dos três anos posteriores
à sua condenação por decisão definitiva ou transitada
em julgado, volte a praticar novo ilícito de mera orde-
nação social.
Quanto à moldura sancionatória, e atendendo à cres-
cente complexidade da actividade seguradora, procu-
rou-se estruturar essa moldura sancionatória em três
níveis, com o que se respeita o princípio da pro-
porcionalidade:
I) O dos ilícitos cujo desvalor não deve desenca-
dear uma reacção sancionatória muito forte;
II) O dos ilícitos graves; e
III) O dos ilícitos especialmente graves.
Noprimeironível,amoldurasancionatória varia entre
os limites mínimos de 50 contos e o limite máximo de
3000 contos, no caso de pessoas singulares, e entre os
limites mínimos de 150 contos e 15 000 contos, no caso
de pessoas colectivas.
Nosegundo nível, a moldura sancionatória varia entre
os limites mínimos de 150 contos e o limite máximo
de 10 000 contos, no caso de pessoas singulares, e entre
os limites mínimos de 300 contos e 50 000 contos, no
caso de pessoas colectivas.
No terceiro nível, a moldura sancionatória varia entre
os limites mínimos de 300 contos e o limite máximo
de 30 000 contos, no caso de pessoas singulares, e entre
os limites mínimos de 600 contos e 150 000 contos, no
caso de pessoas colectivas.
Esta solução confere a necessária flexibilidade aos
esquemas sancionatórios dos ilícitos da actividade segu-
radora e de gestão dos fundos de pensões e assenta
num equilíbrio entre limites mínimos e máximos de mol-
dura sancionatória, ao qual se associa a punibilidade
da negligência nos casos de ilícitos graves (o segundo
nível referido) e a punibilidade da tentativa e da negli-
gência nos casos de ilícitos especialmente graves (o ter-
ceiro nível referido).
Cumpre ainda referir a previsão de um conjunto de
sançõesacessórias,aaplicarconjuntamentecomacoima
cujo produto reverte a favor do Estado, as quais são
da competência do Ministro das Finanças quando esteja
em causa a interdição total ou parcial de celebração
de contratos de seguro, a interdição de admissão de
novos aderentes a fundos de pensões abertos, e a sus-
pensão da concessão de autorizações para a gestão de
novos fundos de pensões. Regra geral, no entanto, com-
pete ao Instituto de Seguros de Portugal a aplicação
das coimas e sanções acessórias.
Finalmente, saliente-se o estabelecimento de um
regimeespecíficoderesponsabilidadequantoàactuação
em nome ou por conta de outrem, o qual tem particular
relevância na actividade seguradora, nomeadamente no
sentido de a responsabilidade das pessoas colectivas ou
equiparadas não excluir a dos respectivos agentes ou
comparticipantes individuais, e no sentido de as pessoas
colectivas ou equiparadas responderem solidariamente
pelo pagamento das coimas e das custas aplicadas aos
agentes ou comparticipantes individuais.
Procura-se desta forma responder ao novo contexto
emquesedesenvolveaactividadeseguradoraeàsneces-
sidades especiais de protecção dos interesses públicos
relevantes que lhe são inerentes: a segurança das pou-
panças, a garantia de cobertura dos riscos segurados
e a confiança dos agentes económicos e do público em
geral na capacidade da indústria de seguros para fazer
face às responsabilidades que socialmente lhe estão
confiadas.
4 — É também nesta linha que se insere o segundo
conjunto de matérias sobre o qual incide a revisão do
1706-(10) DIÁRIO DA REPÚBLICA — I SÉRIE-A N.
o
90 — 17-4-1998
Decreto-Lei n.
o
102/94, de 20 de Abril, operada pelo
presente diploma.
Está em causa, por um lado, respeitando a obrigação
de transposição de directivas comunitárias no domínio
do controlo dos detentores de participações qualificadas
em empresas de seguros, criar as condições para que
esse controlo seja coerente com outras soluções adop-
tadas no sector financeiro, tornando-o mais eficiente
e ajustado ao fim que se visa atingir: a garantia de uma
gestão sã e prudente das empresas de seguros. Por outro
lado, está em causa a revisão das disposições relativas
ao saneamento financeiro de empresas de seguros, defi-
nindo de forma mais completa e precisa as providências
de recuperação e saneamento e clarificando a matéria
da dissolução, liquidação e falência das empresas de
seguros. Finalmente, está em causa o regime do endi-
vidamento das empresas de seguros e de resseguros defi-
nindo, de harmonia com os ensinamentos retirados da
experiêncianacional e estrangeira, as condições e limites
que devem ser observados em tais operações, para sal-
vaguarda da solvência das empresas e, consequente-
mente, dos direitos e interesses de segurados e demais
beneficiários das apólices.
5 — Assim, no que respeita ao controlo dos deten-
tores de participações em empresas de seguros, pre-
tende-se evitar que pessoas que não reúnam condições
adequadas à garantia de uma gestão sã e prudente da
empresa de seguros nelas detenham participações qua-
lificadas, definindo-se o que se entende por «adequação
dos detentores de participações qualificadas» por apelo
a alguns critérios, tais como o de a pessoa ter sido decla-
rada falida insolvente ou responsável por falência ou
insolvência, o de a pessoa ter sido condenada por furto,
abuso de confiança, roubo, burla, extorsão ou outros
crimes de natureza semelhante, ou o de a pessoa ter
sido objecto de condenação por violação grave das nor-
mas reguladoras da actividade financeira.
Institui-se um sistema de controlo inicial e sucessivo
dosdetentoresdeparticipaçõesemempresasdeseguros,
o qual opera através da exigência de não oposição da
autoridadecompetenteàaquisiçãodeparticipações qua-
lificadas ou ao aumento destas, sob pena de inibição
do exercício dos direitos de voto, sem prejuízo de outras
sanções aplicáveis, podendo mesmo conduzir à revo-
gação da autorização concedida para o exercício da acti-
vidade seguradora. O sistema de controlo é completado
com a consagração do princípio do registo dos acordos
parassociais relativos ao exercício dos direitos de voto,
a exemplo do que já dispõe o Regime Geral das Ins-
tituições de Crédito e Sociedades Financeiras.
Pretende-se ainda clarificar a matéria respeitante ao
acesso à actividade, designadamente no que tange à
regulamentação do programa de actividades que as
empresas devem apresentar no processo de autorização,
bem como à especificação de certos aspectos das garan-
tias financeiras, em parte por simples correcção de defi-
nições que a experiência da aplicação da lei revelou
poderem ser melhoradas.
6 — No que respeita à revisão das disposições rela-
tivas ao saneamento financeiro de empresas de seguros,
são modificadas as disposições relativas ao saneamento
de empresas em situação financeira insuficiente, defi-
nindo-se de forma mais completa e precisa as provi-
dências de recuperação e saneamento que competem
ao Estado, através do Instituto de Seguros de Portugal.
Nessa medida, o presente diploma cria as condições
para o estabelecimento de um quadro de providências
extraordinárias de saneamento financeiro, destinadas a
recuperar ou a normalizar as empresas de seguros que
se encontrem em situação financeira insuficiente. O que
está sobretudo em causa nesta matéria é, mais uma vez,
a criação das condições necessárias à preservação da
estabilidade na formação e captação das poupanças, ao
funcionamento normal dos mercados seguradores e à
salvaguarda dos interesses dos tomadores de seguros
e demais credores da empresa.
Assim, avulta como principal enriquecimento do sis-
tema a atribuição à autoridade de supervisão do poder
de determinar o aumento ou a redução do capital e
a alienação de participações sociais e outros activos.
Estes poderes, comummente reconhecidos às autorida-
des de supervisão de seguros no âmbito das providências
desaneamentodeempresasemcrise,são,comotambém
a experiência nacional já demonstrou, indispensáveis
para resolver de modo racional situações que, na sua
falta, se arrastarão indefinidamente ao sabor de inte-
resses avulsos e nem sempre legítimos, acabando por
tornar necessárias intervenções muito mais pesadas e
laboriosas, com grave prejuízo do interesse público e
dos direitos dos segurados e de outros interessados,
designadamente os trabalhadores das empresas, e sem-
pre com o risco de insucesso final.
Procurou-se ainda clarificar a matéria da dissolução
judicial, da liquidação judicial em benefício dos sócios
e da falência de empresas de seguros, declarando-se
genericamente aplicável, nestes casos, as normas cons-
tantes, designadamente, do Código de Processo Civil
e do Código dos Processos Especiais de Recuperação
da Empresa e de Falência. Por outro lado, estabele-
ceu-se que a dissolução voluntária e a liquidação judicial
ou extrajudicial de uma empresa de seguros dependem
da não oposição do Instituto de Seguros de Portugal
e concedeu-se a esta entidade a legitimidade exclusiva
para requerer a dissolução judicial e falência de empre-
sas de seguros, em homenagem à pluralidade de inte-
resses envolvidos no exercício desta actividade.
7 —Finalmente, no que respeita ao regime do endi-
vidamento das empresas de seguros e de resseguros,
define-se, de harmonia com os ensinamentos que se
podem retirar da experiência nacional e estrangeira, as
condições e limites que devem ser observados pelas
empresas de seguros e resseguros em tais operações,
para salvaguarda da respectiva solvência e, consequen-
temente, dos direitos e interesses de segurados e demais
beneficiários das apólices.
Com efeito, o regime do endividamento das empresas
de seguros e de resseguros constitui uma das principais
lacunas do ordenamento jurídico aplicável à actividade
seguradora. As regras legais que o disciplinam remon-
tam a 1907 e a 1971 e dispunham o seguinte:
«Associedadesde seguros não poderão emitir obri-
gações e adquirir acções próprias, nem fazer
quaisquer operações sobre elas» — artigo 25.
o
do Decreto de 21 de Outubro de 1907;
«As sociedades de seguros e resseguros não pode-
rão emitir obrigações nem adquirir acções pró-
prias ou fazer operações sobre elas, exceptuan-
do-se, quanto a estas, as necessárias em caso
de fusão ou para a cobrança de crédi-
tos» — base XIV da Lei n.
o
2/71, de 12 de Abril.
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