Decreto-Lei n.º 53/2004
| Data de publicação | 18 Março 2004 |
| ELI | https://data.dre.pt/eli/dec-lei/53/2004/03/18/p/dre/pt/html |
| Gazette Issue | 66 |
| Órgão | Ministério da Justiça |
1402 DIÁRIO DA REPÚBLICA — I SÉRIE-A
N.
o
66 — 18 de Março de 2004
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
Decreto-Lei n.
o
53/2004
de 18 de Março
1 —O XV Governo Constitucional assumiu, no seu
programa, o compromisso de proceder à revisão do pro-
cesso de recuperação de empresas e falência, com espe-
cial ênfase na sua agilização, bem como dos modos e
procedimentos da liquidação de bens e pagamentos aos
credores, tendo para o efeito apresentado à Assembleia
da República uma proposta de lei de autorização de
revisão do enquadramento legal actualmente em vigor
nesta matéria.
O Código dos Processos Especiais de Recuperação
da Empresa e de Falência (CPEREF), aprovado pelo
Decreto-Lei n.
o
132/93, de 23 de Abril, constituiu um
momento importante na regulamentação legal dos pro-
blemas do saneamento e falência de empresas que se
encontrem insolventes ou em situação económica difícil.
Eliminando a distinção, nesta sede, entre insolvência
de comerciantes e não comerciantes, retirando do
Código de Processo Civil a regulamentação processual
e substantiva da falência, e conjugando num mesmo
diploma, de forma inovadora, essa matéria com a da
recuperação da empresa, a par de outras inovações de
menor alcance, obtiveram-se com aquele diploma signi-
ficativos avanços tanto do ponto de vista do aperfei-
çoamento técnico-jurídico como da bondade das
soluções respeitantes à insolvência de empresas e
consumidores.
Porém, várias circunstâncias tornaram premente a
necessidade de uma ampla reforma, como hoje é ampla-
mente reconhecido e como com o decurso dos anos
se foi verificando.
As estruturas representativas dos trabalhadores e os
agentes económicos têm recorrentemente realçado a
urgência na aprovação de medidas legislativas que resol-
vam ou, pelo menos, minorem os problemas que actual-
mente são sentidos na resolução célere e eficaz dos pro-
cessos judiciais decorrentes da situação de insolvência
das empresas. A manutenção do regime actual por mais
tempo resultaria em agravados prejuízos para o tecido
económico e para os trabalhadores.
O carácter muitas vezes tardio do impulso do pro-
cesso, a demora da tramitação em muitos casos, sobre-
tudo quando processada em tribunais comuns, a dupli-
cação de chamamentos dos credores ao processo, que
deriva da existência de uma fase de oposição preliminar,
comum ao processo de recuperação e ao de falência,
a par de uma nova fase de reclamação de créditos uma
vez proferido o despacho de prosseguimento da acção,
as múltiplas possibilidades de convolação de uma forma
de processo na outra, o carácter típico e taxativo das
providências de recuperação, são, a par de vários outros
aspectos que adiante se menciona, alguns dos motivos
apontados para o inêxito da aplicação do CPEREF.
2 — A reforma ora empreendida não se limita, porém,
à colmatação pontual das deficiências da legislação em
vigor, antes assenta no que se julga ser uma mais correcta
perspectivação e delineação das finalidades e da estru-
tura do processo, a que preside uma filosofia autónoma
e distinta, que cumpre brevemente apresentar.
3 — O objectivo precípuo de qualquer processo de
insolvência é a satisfação, pela forma mais eficiente pos-
sível, dos direitos dos credores.
Quem intervém no tráfego jurídico, e especialmente
quando aí exerce uma actividade comercial, assume por
esse motivo indeclináveis deveres, à cabeça deles o de
honrar os compromissos assumidos. A vida económica
e empresarial é vida de interdependência, pelo que o
incumprimento por parte de certos agentes repercute-se
necessariamente na situação económica e financeira dos
demais. Urge, portanto, dotar estes dos meios idóneos
para fazer face à insolvência dos seus devedores,
enquanto impossibilidade de pontualmente cumprir
obrigações vencidas.
Sendo a garantia comum dos créditos o património
do devedor, é aos credores que cumpre decidir quanto
à melhor efectivação dessa garantia, e é por essa via
que, seguramente, melhor se satisfaz o interesse público
da preservação do bom funcionamento do mercado.
Quando na massa insolvente esteja compreendida
uma empresa que não gerou os rendimentos necessários
ao cumprimento das suas obrigações, a melhor satisfação
dos credores pode passar tanto pelo encerramento da
empresa, como pela sua manutenção em actividade. Mas
é sempre da estimativa dos credores que deve depender,
em última análise, a decisão de recuperar a empresa,
e em que termos, nomeadamente quanto à sua manu-
tenção na titularidade do devedor insolvente ou na de
outrem. E, repise-se, essa estimativa será sempre a
melhor forma de realização do interesse público de regu-
lação do mercado, mantendo em funcionamento as
empresas viáveis e expurgando dele as que o não sejam
(ainda que, nesta última hipótese, a inviabilidade possa
resultar apenas do facto de os credores não verem inte-
resse na continuação).
Entende-se que a situação não corresponde neces-
sariamente a uma falha do mercado e que os mecanismos
próprios deste conduzem a melhores resultados do que
intervenções autoritárias. Ao direito da insolvência com-
pete a tarefa de regular juridicamente a eliminação ou
a reorganização financeira de uma empresa segundo
uma lógica de mercado, devolvendo o papel central aos
credores, convertidos, por força da insolvência, em pro-
prietários económicos da empresa.
4 — É com base nas considerações anteriores, sin-
teticamente expostas, que o novo Código da Insolvência
e da Recuperação de Empresas (CIRE), que é aprovado
pelo presente diploma, aproveitando também o ensi-
namento de outros ordenamentos jurídicos, adopta uma
sistematização inteiramente distinta da do actual CPE-
REF (sem prejuízo de haver mantido, ainda que nem
sempre com a mesma formulação ou inserção sistemá-
tica, vários dos seus preceitos e aproveitado inúmeros
dos seus regimes).
5 — Os sistemas jurídicos congéneres do nosso têm
vindo a unificar os diferentes procedimentos que aí tam-
bém existiam num único processo de insolvência, com
uma tramitação supletiva baseada na liquidação do
património do devedor e a atribuição aos credores da
possibilidade de aprovarem um plano que se afaste deste
regime, quer provendo à realização da liquidação em
moldes distintos, quer reestruturando a empresa, man-
tendo-a ou não na titularidade do devedor insolvente.
É o caso da recente lei alemã e da reforma do direito
falimentar italiano em curso.
6 — O novo Código acolhe esta estrutura, como logo
resulta do seu artigo 1.
o
e, por outro lado, do artigo 192.
o
,
que define a função do plano de insolvência.
Fugindo da errónea ideia afirmada na actual lei,
quanto à suposta prevalência da via da recuperação da
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o
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empresa, o modelo adoptado pelo novo Código explicita,
assim, desde o seu início, que é sempre a vontade dos
credores a que comanda todo o processo. A opção que
a lei lhes dáéadeseacolherem ao abrigo do regime
supletivamente disposto no Código — o qual não pode-
ria deixar de ser o do imediato ressarcimento dos cre-
dores mediante a liquidação do património do insolvente
ou de se afastarem dele, provendo por sua iniciativa
a um diferente tratamento do pagamento dos seus cré-
ditos. Aos credores compete decidir se o pagamento
se obterá por meio de liquidação integral do património
do devedor, nos termos do regime disposto no Código
ou nos de que constem de um plano de insolvência
que venham a aprovar, ou através da manutenção em
actividade e reestruturação da empresa, na titularidade
do devedor ou de terceiros, nos moldes também cons-
tantes de um plano.
Há que advertir, todavia, que nem a não aprovação
de um plano de insolvência significa necessariamente
a extinção da empresa, por isso que, iniciando-se a liqui-
dação, deve o administrador da insolvência, antes de
mais, diligenciar preferencialmente pela sua alienação
como um todo, nem a aprovação de um plano de insol-
vência implica a manutenção da empresa, pois que ele
pode tão somente regular, em termos diversos dos legais,
a liquidação do património do devedor.
Não valerá, portanto, afirmar que no novo Código
é dada primazia à liquidação do património do insol-
vente. A primazia que efectivamente existe, não é demais
reiterá-lo,éadavontade dos credores, enquanto titu-
lares do principal interesse que o direito concursal visa
acautelar: o pagamento dos respectivos créditos, em con-
dições de igualdade quanto ao prejuízo decorrente de
o património do devedor não ser, à partida e na gene-
ralidade dos casos, suficiente para satisfazer os seus
direitos de forma integral.
7 — Cessa, assim, porque desnecessária, a duplicação
de formas de processo especiais (de recuperação e de
falência) existente no CPEREF, bem como a fase pream-
bular que lhes era comum, e que era susceptível de
gerar, inclusivamente, demoras evitáveis na tramitação
do processo, nomeadamente pela duplicação concomi-
tante de chamamento dos credores, e também por, em
inúmeros casos, o recurso ao processo de recuperação
se traduzir num mero expediente para atrasar a decla-
ração de falência.
A supressão da dicotomia recuperação/falência, a par
da configuração da situação de insolvência como pres-
suposto objectivo único do processo, torna também
aconselhável a mudança de designação do processo, que
é agora a de «processo de insolvência». A insolvência
não se confunde com a «falência», tal como actualmente
entendida, dado que a impossibilidade de cumprir obri-
gações vencidas, em que a primeira noção fundamen-
talmente consiste, não implica a inviabilidade económica
da empresa ou a irrecuperabilidade financeira postu-
ladas pela segunda.
8 — Elimina-se, igualmente, a distinção entre a figura
do gestor judicial (designado no âmbito do processo
de recuperação) e a do liquidatário judicial (incumbido
de proceder à liquidação do património do falido, uma
vez decretada a sua falência), passando a existir a figura
única do administrador da insolvência. Também aqui
a vontade dos credores prepondera, pois que lhes é
devolvida a faculdade — prevista na versão original
do CPEREF, mas suprimida com a revisão de 1998 — de
nomearem eles próprios o administrador da insolvência,
em substituição do que tenha sido designado pelo juiz,
e, bem assim, a de indicar com carácter vinculativo um
administrador para ocupar o cargo de outro que haja
sido destituído das suas funções.
Por outro lado, passando a comissão de credores a
ser um órgão eventual no processo de insolvência, tam-
bém quanto à sua existência e composição impera a
vontade da assembleia de credores, que pode prescindir
da comissão que o juiz haja nomeado, ou nomear uma
caso o juiz não o tenha feito, e, em qualquer dos casos,
alterar a respectiva composição.
9 — Cessa ainda o carácter taxativo das medidas de
recuperação da empresa tal como constante do CPE-
REF. O conteúdo do plano de insolvência é livremente
fixado pelos credores, limitando-se o juiz, quando actue
oficiosamente, a um controlo da legalidade, com vista
à respectiva homologação.
Não deixam de indicar-se, em todo o caso, algumas
das medidas que o plano pode adoptar, regulando-se
com mais detalhe certas providências de recuperação
específicas de sociedades comerciais, dado o relevo por
estas assumido na actividade económica e empresarial.
10 — A afirmação da supremacia dos credores no pro-
cesso de insolvência é acompanhada da intensificação
da desjudicialização do processo.
Por toda a parte se reconhece a indispensabilidade
da intervenção do juiz no processo concursal, tendo fra-
cassado os intentos de o desjudicializar por completo.
Tal indispensabilidade é compatível, todavia, com a
redução da intervenção do juiz ao que estritamente
releva do exercício da função jurisdicional, permitindo
a atribuição da competência para tudo o que com ela
não colida aos demais sujeitos processuais.
É assim que, por um lado, ao juiz cabe apenas declarar
ou não a insolvência, sem que para tal tenha de se pro-
nunciar quanto à recuperabilidade financeira da
empresa (como actualmente sucede para efeitos do des-
pacho de prosseguimento da acção). A desnecessidade
de proceder a tal apreciação permite obter ganhos do
ponto de vista da celeridade do processo, justificando
a previsão de que a declaração de insolvência deva ter
lugar, no caso de apresentação à insolvência ou de não
oposição do devedor a pedido formulado por terceiro,
no próprio dia da distribuição ou nos três dias úteis
subsequentes, ou no dia seguinte ao termo do prazo
para a oposição, respectivamente.
Ainda na vertente da desjudicialização, há também
que mencionar o desaparecimento da possibilidade de
impugnar junto do juiz tanto as deliberações da comissão
de credores (que podem, não obstante, ser revogadas
pela assembleia de credores), como os actos do admi-
nistrador da insolvência (sem prejuízo dos poderes de
fiscalização e de destituição por justa causa).
11 — A desjudicialização parcial acima descrita não
envolve diminuição dos poderes que ao juiz devem caber
no âmbito da sua competência própria: afirma-se expres-
samente, no artigo 11.
o
do diploma, a vigência no pro-
cesso de insolvência do princípio do inquisitório, que
permite ao juiz fundar a decisão em factos que não
tenham sido alegados pelas partes.
12 — Apesar do progresso que, a par da reforma do
processo civil, representou quanto a esse aspecto,
o CPEREF não permitiu obter a desejável celeridade
que deve caracterizar um processo concursal, tanto no
plano do impulso processual como no da respectiva
tramitação.
O fomento da celeridade do processo de insolvência
constitui um dos objectivos do presente diploma, intro-
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duzindo-se com essa finalidade inúmeros mecanismos,
que se indicam sumariamente de seguida.
13 — Uma das causas de insucesso de muitos pro-
cessos de recuperação ou de falência residiu no seu tar-
dio início, seja porque o devedor não era suficiente-
mente penalizado pela não atempada apresentação, seja
porque os credores são negligentes no requerimento de
providências de recuperação ou de declaração de falên-
cia, por falta dos convenientes estímulos.
Uma lei da insolvência é tanto melhor quanto mais
contribuir para maximizar ex post o valor do património
do devedor sem por essa via constituir ex ante um estí-
mulo para um comportamento negligente. Com o intuito
de promover o cumprimento do dever de apresentação
à insolvência, que obriga o devedor pessoa colectiva
ou pessoa singular titular de empresa a requerer a decla-
ração da sua insolvência dentro dos 60 dias seguintes
à data em que teve, ou devesse ter, conhecimento da
situação de insolvência, estabelece-se presunção de
culpa grave dos administradores, de direito ou de facto,
responsáveis pelo incumprimento daquele dever, para
efeitos da qualificação desta como culposa.
14 — O favorecimento do desencadeamento do pro-
cesso por parte dos credores traduz-se, entre outros
aspectos, como a extensão e aperfeiçoamento do elenco
dos factos que podem servir de fundamento ao pedido
de declaração de insolvência, adiante mencionados, na
concessão de privilégio mobiliário geral, graduado em
último lugar, aos créditos de que seja titular o credor
requerente da declaração de insolvência, até ao limite
de 500 UC.
Por outro lado, o novo regime, adiante referido,
quanto à extinção parcial das hipotecas legais e pri-
vilégios creditórios que sejam acessórios de créditos deti-
dos pelo Estado, pelas instituições de segurança social
e pelas autarquias locais visa constituir um estímulo para
que essas entidades não deixem decorrer demasiado
tempo desde o incumprimento por parte do devedor.
15 —No plano da tramitação de processo já instau-
rado, a celeridade é potenciada por inúmeros factores,
de que se destaca: a extensão do carácter urgente tam-
bém aos apensos do processo de insolvência; a supressão
da duplicação de chamamentos de credores ao processo,
existindo agora uma única fase de citação de credores
com vista à reclamação dos respectivos créditos, a ocor-
rer apenas após a sentença de declaração de insolvência;
a atribuição de carácter urgente aos registos de sen-
tenças e despachos proferidos no processo de insolvên-
cia, bem como aos de quaisquer actos praticados no
âmbito da administração e liquidação da massa insol-
vente ou previstos em plano de insolvência ou de paga-
mentos; a proclamação expressa da regra da insuscep-
tibilidade de suspensão do processo de insolvência; o
regime expedito de notificações de certos actos prati-
cados no processo de insolvência, seus incidentes e
apensos.
16 — A necessidade de rápida estabilização das deci-
sões judiciais, que no processo de insolvência se faz
sentir com particular intensidade, motivou a limitação
do direito de recurso a um grau apenas, salvo nos casos
de oposição de acórdãos em matéria relativamente à
qual não exista ainda uniformização de jurisprudência.
17 — A promoção da celeridade do processo torna
também necessária a adopção de medidas no plano da
organização judiciária, que complementam o regime
contido no Código. Fazendo uso de autorização legis-
lativa concedida pela Assembleia da República, circuns-
creve-se a competência dos tribunais de comércio para
preparar e julgar o processo de insolvência aos casos
em que o devedor seja uma sociedade comercial ou
na massa insolvente se integre uma empresa.
18 — O presente diploma procede a uma clarificação
conceptual e terminológica, juntamente com um aper-
feiçoamento do respectivo regime, nas matérias respei-
tantes aos pressupostos, objectivos e subjectivos, do pro-
cesso de insolvência, bem como nas relativas à definição
da massa insolvente e respectivas dívidas, e das classes
de credores.
19 — Simplificando a pluralidade de pressupostos
objectivos presente no CPEREF, o actual diploma
assenta num único pressuposto objectivo: a insolvência.
Esta consiste na impossibilidade de cumprir obrigações
vencidas, que, quando seja o devedor a apresentar-se
à insolvência, pode ser apenas iminente.
Recupera-se, não obstante, como critério específico
da determinação da insolvência de pessoas colectivas
e patrimónios autónomos por cujas dívidas nenhuma
pessoa singular responda pessoal e ilimitadamente a
superioridade do seu passivo sobre o activo.
O elenco dos indícios da situação de insolvência é
objecto de ampliação, por um lado, passando a incluir-se,
nomeadamente, a insuficiência de bens penhoráveis para
pagamento do crédito do exequente verificada em pro-
cesso executivo movido contra o devedor, e também
o incumprimento de obrigações previstas em plano de
insolvência ou de pagamentos, em determinadas con-
dições; e de aperfeiçoamento, por outro, especifican-
do-se certos tipos de obrigações (tributárias, laborais,
para com a segurança social, de certo tipo de rendas)
cujo incumprimento generalizado mais frequentemente
denuncia a insolvência do devedor.
Expressamente se afirma, todavia, que o devedor
pode afastar a declaração de insolvência não só através
da demonstração de que não se verifica o facto indiciário
alegado pelo requerente, mas também mediante a invo-
cação de que, apesar da verificação do mesmo, ele não
se encontra efectivamente em situação de insolvência,
obviando-se a quaisquer dúvidas que pudessem colo-
car-se (e se colocaram na vigência do CPEREF) quanto
ao carácter ilidível das presunções consubstanciadas nos
indícios.
20 — Dão-se profundas alterações na delimitação do
âmbito subjectivo de aplicação do processo de insol-
vência. Dissipando algumas dúvidas surgidas quanto ao
tema na vigência do CPEREF, apresenta-se no artigo 2.
o
do novo Código um elenco aberto de sujeitos passivos
do processo de insolvência. Aí se tem como critério
mais relevante para este efeito, não o da personalidade
jurídica, mas o da existência de autonomia patrimonial,
o qual permite considerar como sujeitos passivos (tam-
bém designados por «devedor» ou «insolvente»), desig-
nadamente, sociedades comerciais e outras pessoas
colectivas ainda em processo de constituição, o esta-
belecimento individual de responsabilidade limitada, as
associações sem personalidade jurídica e «quaisquer
outros patrimónios autónomos». Neste quadro, a mera
empresa, enquanto tal, se não dotada de autonomia
patrimonial, não é considerada sujeito passivo, mas antes
o seu titular.
Desaparecem, portanto, as «falências derivadas» ou
«por arrastamento» constantes do artigo 126.
o
do CPE-
REF, por não se crer equânime sujeitar sem mais à
declaração de insolvência as entidades aí mencionadas,
que podem bem ser solventes.
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