Acórdão nº 889/20.7BESNT de Tribunal Central Administrativo Sul, 02-06-2022
| Data de Julgamento | 02 Junho 2022 |
| Ano | 2022 |
| Número Acordão | 889/20.7BESNT |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
A AEMAR – ASSOCIAÇÃO DE ESTUDOS E ENSINO PARA O MAR, apresentou Providência Cautelar contra a ESCOLA SUPERIOR NÁUTICA INFANTE D. HENRIQUE - ENIDH, tendente à “suspensão de eficácia da decisão final do Conselho de Gestão da Escola Superior Infante D. Henrique de 22 de outubro de 2020, que determinou a resolução do “Protocolo de Cooperação” celebrado entre as partes em 1 de abril de 2019.
Posteriormente, a Requerente AEMAR intentou ação administrativa contra a Entidade requerida, peticionando a declaração de nulidade ou, subsidiariamente, a anulação da referida deliberação de 22 de outubro de 2020.
Por Despacho de 29 de outubro de 2021, foi decidido antecipar o juízo do mérito da causa nos presentes autos.
Por Despacho de 14 de março de 2022, foi admitida a ampliação do pedido cautelar requerida em 29 de janeiro de 2021, tendente ao decretamento da suspensão da eficácia da decisão do Conselho de Gestão da Escola Superior Náutica Infante D. Henrique, de 18.12.2020, (registo SITAF n.º 006316641).
Ainda em 14 de março de 2022 foi no TAF de Sintra proferida a seguinte decisão:
“a) Julgo a ação parcialmente procedente e, em consequência, anulo a deliberação do Conselho de Gestão da Entidade demandada de 22 de outubro de 2020, que determinou a resolução do “Protocolo de cooperação” celebrado entre as partes em 1 de abril de 2019;
b) Julgo a ação parcialmente improcedente e, em consequência, absolvo a Entidade demandada do pedido de anulação da deliberação do respetivo Conselho de Gestão de 18 de dezembro de 2020, que, ao abrigo da sua cláusula primeira, denunciou o “Protocolo de cooperação” celebrado entre as partes em 1 de abril de 2019, com efeitos a partir de 1 de abril de 2021, opondo-se à renovação automática desse “Protocolo”.
A Autora, ESCOLA SUPERIOR NÁUTICA INFANTE D. HENRIQUE, I.P, inconformada com a Sentença proferida no TAF de Sintra em 14 de março de 2022, veio em 1 de abril de 2022 Recorrer para esta Instância, onde concluiu:
“(i) Para se proceder a uma análise do Protocolo de Cooperação, celebrado em abril de 2019, torna-se necessário, ter sempre subjacente a factualidade que lhe antecedeu e cujo marco se encontra em 2012;
(ii) Por ofício de 22.07.2011 foi solicitado pelo Recorrente, ao abrigo do disposto no artigo 53º do Decreto-Lei nº 280/2007, de 7 de agosto, junto da DGTF a autorização para cedência de utilização a título precário dos espaços sitos na Escola Superior Náutica Infante D. Henrique em vista da celebração do Protocolo de Cooperação com a Recorrida e assim ceder os seus espaços – cfr. facto E) dado como provado;
(iii) O que, desde logo, demonstra a clara intenção e vontade do Recorrente em ceder os espaços a título precário à Recorrida e não realizar um arrendamento, como entendido pelo digno tribunal a quo;
(iv) O pedido de autorização identifica o regime legal ao abrigo do qual requer a autorização, e encontra-se devidamente fundamentado, dando cumprimento ao disposto no artigo 55º, nº 1, do Decreto-Lei nº 280/2007, de 07 de agosto;
(v) Não se esqueça que o fundamento subjacente à cedência de utilização, face aos interesses prosseguidos pelo Recorrente, consistiu na rentabilização dos espaços;
(vi) A autorização requerida foi concedida pela DGTF, em 26.04.2012 [cfr. facto F) dado como provado];
(vii) Da autorização decorre a concordância da DGTF em se proceder a uma cedência de utilização a título precário dos espaços sitos no campus do Recorrente, bem como com as condições a observar na cedência de utilização a título precário, desde logo, decorre a (i) anuência com o valor da contrapartida mensal indicado pelo Recorrente no pedido de autorização, (ii) a concordância com os termos dos anteriores Protocolos de Cooperação, (iii) a necessidade de estabelecer uma periodicidade para a vigência da cedência de utilização condicionada, naturalmente, pela verificação do interesse público definido como “rentabilidade dos espaços”;
(viii) Tendo-se, assim, dado cumprimento ao disposto nos artigos 54º, nº 2, e 55º, nº 2, do Decreto-Lei nº 280/2007, de 7 de agosto;
(ix) Do exposto decorre que o Recorrente (i) pretendeu ceder a utilização a título precário dos espaços sitos e identificados no Protocolo de Cooperação à Recorrida, (ii) bem como que a Direção Geral do Tesouro e das Finanças autorizou e apenas a cedência de utilização a título precário;
(x) O que acaba por ser infirmado de uma análise atenta do teor do Protocolo de Cooperação celebrado - cfr. a título de exemplo, cláusula segunda, número 1 e 2, e cláusula terceira;
(xi) Ou seja, ao longo de todo o Protocolo de Cooperação é sempre empregue a palavra “utilizar/utilização”, o que confirma a intenção/vontade de ceder os espaços e não dar de arrendamento;
(xii) Razão pela qual, face a isto, se deverá concluir que o Protocolo de Cooperação tem marcas próprias de uma cedência de utilização a título precário;
(xiii) Por outro lado, não se antevê e contrariamente ao entendido pelo digno tribunal a quo que com o Protocolo de Cooperação se tenha conferido à Recorrida, e se bem se percebeu, uma “situação estável e de vantagem”;
(xiv) Ora, não se poderá descurar, como foi descurado pelo digno tribunal a quo, que a finalidade subjacente à cedência de utilização e que motivou a autorização pela DGTF, consistiu na realização do interesse público – prosseguir os fins próprios do Recorrente e rentabilizar os seus espaços;
(xv) Pelo que a subsistência do Protocolo de Cooperação estava sempre dependente da subsistência da sua finalidade, o que atribuiu ao Recorrente o poder de modificar ou extinguir o Protocolo de Cooperação, neste sentido existia a cláusula décima quinta. Clausula, essa, que não especifica em que momento é que o Estado pode vir a solicitar o imóvel, isto é, podendo ser por incumprimento das condições da cedência ou por inconveniência da sua manutenção e em qualquer momento. Clausula, essa, que também decorre do Protocolo de 2012 e 2015 [cfr. Facto G) e J) dado como provado];
(xvi) Ao que acresce ainda o facto de o Protocolo de Cooperação ter uma vigência de um ano (os anteriores de 3 anos), suscetível ou não de renovação;
(xvii) Esclareça-se que a existência de uma periodicidade não é incompatível com a possibilidade de se extinguir o protocolo de cooperação em qualquer momento (cfr. cláusula décima quinta);
(xviii) Face a isto, e a uma intenção expressa das entidades envolvidas no procedimento e que precedeu a celebração do Protocolo de Cooperação, - ato unilateral definidor dos termos e condições do protocolo de cooperação a celebrar e não um acordo de vontades, traço típico de um contrato de arrendamento - seria forçoso concluir pela verificação de uma cedência de utilização a título precário – cfr. douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.01.2005, proferido no âmbito do processo nº 0988/04;
(xix) Por conseguinte, não nos parece que no caso vertente devam ser chamados à colocação os doutos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (20.10.2004, proferido no âmbito do processo nº 301/04 e de 24.10.2001, proferido no âmbito do processo nº 46/709), por não se reconduzirem a uma situação idêntica à dos presentes autos, mas a ajudas comunitárias, cujo ato era omisso quanto à condição de manutenção do subsídio (sujeito a fiscalização/controlo) e o regime legal não previa de forma expressa o carater precário, distinto do caso vertente;
(xx) Ora, de acordo com o disposto no artigo 167º, nº 3, do CPA deverão considerar-se como atos precários quando decorra da lei ou da sua natureza, o caso vertente tem previsão expressa no Decreto-Lei nº 280/2007, de 7 de agosto, ainda que assim não fosse, a precariedade decorre da sua própria natureza (cfr. ofício de 22.07.2011, autorização da DGTF de 26.04.2021 e cláusula primeira e décima quinta do Protocolo de Cooperação);
(xxi) Mais se dirá que não se vislumbra qualquer incompatibilidade entre a previsão do prazo de um ano e a cláusula décima quinta. Da referida clausula décima quinta o que resulta é que o Estado a qualquer momento pode solicitar o imóvel, ou seja, extinguir o Protocolo de Cooperação (traço próprio dos atos precários e da cedência de utilização) e que poderá ser por incumprimento das condições ou por inconveniência na manutenção (cfr. artigo 58º, nº 2);
(xxii) Ademais, em parte alguma do regime da cedência de utilização a título precário decorre que o elemento típico da cedência seja a não fixação de um período de duração. Pelo contrário que a sua cessação pode ocorrer em qualquer momento;
(xxiii) Parece-nos que o tribunal a quo, foi mais além do que o pretendido pelo próprio legislador, pois com o artigo 58º apenas se quis determinar que a cedência de utilização pode cessar a qualquer momento, nomeadamente, quando se deixe de verificar o interesse público que determinou a cedência - incumprimento das condições da cedência ou a inconveniência da sua manutenção;
(xxiv) Não se podendo ainda deixar de evidenciar que se, por um lado, o tribunal entende que a precarização do ato deve ser expressa e não implícita, por outro, quando é expressa não a aceita, tal como decorre da cláusula décima quinta, por entender que sendo uma decorrência da lei não se impunha que constasse do Protocolo de Cooperação;
(xxv) Em suma, o Protocolo de Cooperação não reúne os elementos típicos de um contrato de arrendamento, mas sim de cedência de utilização a título precário: (i) o Recorrente apresentou pedido de autorização, fundamentado, a 22.07.2011 – cfr. facto E) dado como provado e artigo 55º, nº 1; (ii) por ofício de 26.04.2012 (despacho do subdiretor da Direção Geral do Tesouro e das Finanças) foi autorizada a cedência de utilização requerida, nos termos propostos, e assim com a concordância do valor fixado para compensação financeira, cuja cedência teria...
I Relatório
A AEMAR – ASSOCIAÇÃO DE ESTUDOS E ENSINO PARA O MAR, apresentou Providência Cautelar contra a ESCOLA SUPERIOR NÁUTICA INFANTE D. HENRIQUE - ENIDH, tendente à “suspensão de eficácia da decisão final do Conselho de Gestão da Escola Superior Infante D. Henrique de 22 de outubro de 2020, que determinou a resolução do “Protocolo de Cooperação” celebrado entre as partes em 1 de abril de 2019.
Posteriormente, a Requerente AEMAR intentou ação administrativa contra a Entidade requerida, peticionando a declaração de nulidade ou, subsidiariamente, a anulação da referida deliberação de 22 de outubro de 2020.
Por Despacho de 29 de outubro de 2021, foi decidido antecipar o juízo do mérito da causa nos presentes autos.
Por Despacho de 14 de março de 2022, foi admitida a ampliação do pedido cautelar requerida em 29 de janeiro de 2021, tendente ao decretamento da suspensão da eficácia da decisão do Conselho de Gestão da Escola Superior Náutica Infante D. Henrique, de 18.12.2020, (registo SITAF n.º 006316641).
Ainda em 14 de março de 2022 foi no TAF de Sintra proferida a seguinte decisão:
“a) Julgo a ação parcialmente procedente e, em consequência, anulo a deliberação do Conselho de Gestão da Entidade demandada de 22 de outubro de 2020, que determinou a resolução do “Protocolo de cooperação” celebrado entre as partes em 1 de abril de 2019;
b) Julgo a ação parcialmente improcedente e, em consequência, absolvo a Entidade demandada do pedido de anulação da deliberação do respetivo Conselho de Gestão de 18 de dezembro de 2020, que, ao abrigo da sua cláusula primeira, denunciou o “Protocolo de cooperação” celebrado entre as partes em 1 de abril de 2019, com efeitos a partir de 1 de abril de 2021, opondo-se à renovação automática desse “Protocolo”.
A Autora, ESCOLA SUPERIOR NÁUTICA INFANTE D. HENRIQUE, I.P, inconformada com a Sentença proferida no TAF de Sintra em 14 de março de 2022, veio em 1 de abril de 2022 Recorrer para esta Instância, onde concluiu:
“(i) Para se proceder a uma análise do Protocolo de Cooperação, celebrado em abril de 2019, torna-se necessário, ter sempre subjacente a factualidade que lhe antecedeu e cujo marco se encontra em 2012;
(ii) Por ofício de 22.07.2011 foi solicitado pelo Recorrente, ao abrigo do disposto no artigo 53º do Decreto-Lei nº 280/2007, de 7 de agosto, junto da DGTF a autorização para cedência de utilização a título precário dos espaços sitos na Escola Superior Náutica Infante D. Henrique em vista da celebração do Protocolo de Cooperação com a Recorrida e assim ceder os seus espaços – cfr. facto E) dado como provado;
(iii) O que, desde logo, demonstra a clara intenção e vontade do Recorrente em ceder os espaços a título precário à Recorrida e não realizar um arrendamento, como entendido pelo digno tribunal a quo;
(iv) O pedido de autorização identifica o regime legal ao abrigo do qual requer a autorização, e encontra-se devidamente fundamentado, dando cumprimento ao disposto no artigo 55º, nº 1, do Decreto-Lei nº 280/2007, de 07 de agosto;
(v) Não se esqueça que o fundamento subjacente à cedência de utilização, face aos interesses prosseguidos pelo Recorrente, consistiu na rentabilização dos espaços;
(vi) A autorização requerida foi concedida pela DGTF, em 26.04.2012 [cfr. facto F) dado como provado];
(vii) Da autorização decorre a concordância da DGTF em se proceder a uma cedência de utilização a título precário dos espaços sitos no campus do Recorrente, bem como com as condições a observar na cedência de utilização a título precário, desde logo, decorre a (i) anuência com o valor da contrapartida mensal indicado pelo Recorrente no pedido de autorização, (ii) a concordância com os termos dos anteriores Protocolos de Cooperação, (iii) a necessidade de estabelecer uma periodicidade para a vigência da cedência de utilização condicionada, naturalmente, pela verificação do interesse público definido como “rentabilidade dos espaços”;
(viii) Tendo-se, assim, dado cumprimento ao disposto nos artigos 54º, nº 2, e 55º, nº 2, do Decreto-Lei nº 280/2007, de 7 de agosto;
(ix) Do exposto decorre que o Recorrente (i) pretendeu ceder a utilização a título precário dos espaços sitos e identificados no Protocolo de Cooperação à Recorrida, (ii) bem como que a Direção Geral do Tesouro e das Finanças autorizou e apenas a cedência de utilização a título precário;
(x) O que acaba por ser infirmado de uma análise atenta do teor do Protocolo de Cooperação celebrado - cfr. a título de exemplo, cláusula segunda, número 1 e 2, e cláusula terceira;
(xi) Ou seja, ao longo de todo o Protocolo de Cooperação é sempre empregue a palavra “utilizar/utilização”, o que confirma a intenção/vontade de ceder os espaços e não dar de arrendamento;
(xii) Razão pela qual, face a isto, se deverá concluir que o Protocolo de Cooperação tem marcas próprias de uma cedência de utilização a título precário;
(xiii) Por outro lado, não se antevê e contrariamente ao entendido pelo digno tribunal a quo que com o Protocolo de Cooperação se tenha conferido à Recorrida, e se bem se percebeu, uma “situação estável e de vantagem”;
(xiv) Ora, não se poderá descurar, como foi descurado pelo digno tribunal a quo, que a finalidade subjacente à cedência de utilização e que motivou a autorização pela DGTF, consistiu na realização do interesse público – prosseguir os fins próprios do Recorrente e rentabilizar os seus espaços;
(xv) Pelo que a subsistência do Protocolo de Cooperação estava sempre dependente da subsistência da sua finalidade, o que atribuiu ao Recorrente o poder de modificar ou extinguir o Protocolo de Cooperação, neste sentido existia a cláusula décima quinta. Clausula, essa, que não especifica em que momento é que o Estado pode vir a solicitar o imóvel, isto é, podendo ser por incumprimento das condições da cedência ou por inconveniência da sua manutenção e em qualquer momento. Clausula, essa, que também decorre do Protocolo de 2012 e 2015 [cfr. Facto G) e J) dado como provado];
(xvi) Ao que acresce ainda o facto de o Protocolo de Cooperação ter uma vigência de um ano (os anteriores de 3 anos), suscetível ou não de renovação;
(xvii) Esclareça-se que a existência de uma periodicidade não é incompatível com a possibilidade de se extinguir o protocolo de cooperação em qualquer momento (cfr. cláusula décima quinta);
(xviii) Face a isto, e a uma intenção expressa das entidades envolvidas no procedimento e que precedeu a celebração do Protocolo de Cooperação, - ato unilateral definidor dos termos e condições do protocolo de cooperação a celebrar e não um acordo de vontades, traço típico de um contrato de arrendamento - seria forçoso concluir pela verificação de uma cedência de utilização a título precário – cfr. douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.01.2005, proferido no âmbito do processo nº 0988/04;
(xix) Por conseguinte, não nos parece que no caso vertente devam ser chamados à colocação os doutos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (20.10.2004, proferido no âmbito do processo nº 301/04 e de 24.10.2001, proferido no âmbito do processo nº 46/709), por não se reconduzirem a uma situação idêntica à dos presentes autos, mas a ajudas comunitárias, cujo ato era omisso quanto à condição de manutenção do subsídio (sujeito a fiscalização/controlo) e o regime legal não previa de forma expressa o carater precário, distinto do caso vertente;
(xx) Ora, de acordo com o disposto no artigo 167º, nº 3, do CPA deverão considerar-se como atos precários quando decorra da lei ou da sua natureza, o caso vertente tem previsão expressa no Decreto-Lei nº 280/2007, de 7 de agosto, ainda que assim não fosse, a precariedade decorre da sua própria natureza (cfr. ofício de 22.07.2011, autorização da DGTF de 26.04.2021 e cláusula primeira e décima quinta do Protocolo de Cooperação);
(xxi) Mais se dirá que não se vislumbra qualquer incompatibilidade entre a previsão do prazo de um ano e a cláusula décima quinta. Da referida clausula décima quinta o que resulta é que o Estado a qualquer momento pode solicitar o imóvel, ou seja, extinguir o Protocolo de Cooperação (traço próprio dos atos precários e da cedência de utilização) e que poderá ser por incumprimento das condições ou por inconveniência na manutenção (cfr. artigo 58º, nº 2);
(xxii) Ademais, em parte alguma do regime da cedência de utilização a título precário decorre que o elemento típico da cedência seja a não fixação de um período de duração. Pelo contrário que a sua cessação pode ocorrer em qualquer momento;
(xxiii) Parece-nos que o tribunal a quo, foi mais além do que o pretendido pelo próprio legislador, pois com o artigo 58º apenas se quis determinar que a cedência de utilização pode cessar a qualquer momento, nomeadamente, quando se deixe de verificar o interesse público que determinou a cedência - incumprimento das condições da cedência ou a inconveniência da sua manutenção;
(xxiv) Não se podendo ainda deixar de evidenciar que se, por um lado, o tribunal entende que a precarização do ato deve ser expressa e não implícita, por outro, quando é expressa não a aceita, tal como decorre da cláusula décima quinta, por entender que sendo uma decorrência da lei não se impunha que constasse do Protocolo de Cooperação;
(xxv) Em suma, o Protocolo de Cooperação não reúne os elementos típicos de um contrato de arrendamento, mas sim de cedência de utilização a título precário: (i) o Recorrente apresentou pedido de autorização, fundamentado, a 22.07.2011 – cfr. facto E) dado como provado e artigo 55º, nº 1; (ii) por ofício de 26.04.2012 (despacho do subdiretor da Direção Geral do Tesouro e das Finanças) foi autorizada a cedência de utilização requerida, nos termos propostos, e assim com a concordância do valor fixado para compensação financeira, cuja cedência teria...
Para continuar a ler
PEÇA SUA AVALIAÇÃO