Acórdão nº 252/22.5 BEBJA de Tribunal Central Administrativo Sul, 23-11-2023
| Data de Julgamento | 23 Novembro 2023 |
| Ano | 2023 |
| Número Acordão | 252/22.5 BEBJA |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam em conferência na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
S…, Lda. requerente nos autos de acção de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões instaurados contra o Município de Almodôvar, inconformada, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida em 23.11.2022, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que decidiu julgar totalmente improcedente, por não provada, a presente intimação para prestação de informações e passagem de certidões, e em consequência, absolveu a Entidade Requerida do pedido.
Nas respectivas alegações, a Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:
«1. A Recorrente discordando da sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou improcedente a ação proposta pela Autora, aqui Recorrida[sic], e vem dela agora interpor recurso.
2. Na sentença impugnada, o Tribunal a quo começou por considerar que a Requerente não apresentou um efetivo pedido de acesso à informação – o que não corresponde à realidade.
3. A Recorrente dirigiu-se à Entidade Requerida com o intuito de denunciar uma série de ilegalidades que considera existirem na execução contrato celebrado entre o Município de Almodôvar e a empresa municipal Municípia, solicitando, nesse sentido, a aplicação das devidas sanções contratuais, mas, ao mesmo tempo, também dirigiu um pedido de informação autónomo a essa autarquia local pretendendo saber que medidas essa entidade iria adotar perante aquela denúncia, mormente se iria abrir um procedimento administrativo para ponderar a aplicação de sanções contratuais.
4. Ou seja, tendo enviado uma missiva a denunciar irregularidades e a pugnar, no fundo, pela sua correção, obviamente que, no imediato, a Recorrente não pretendia saber qual a intenção do Município ou se, eventualmente, este tencionava praticar um ato administrativo de aplicações de sanções contratuais – alcançando que certamente seria necessário mais tempo para a Entidade Recorrida adotar uma decisão final desse tipo, consciente e informada.
5. E, tanto é assim, que a Recorrente dividiu o seu pedido de informação em dois pontos: (i) quis saber se a Recorrida iria abrir o procedimento para aplicação das sanções pecuniárias, num prazo de 10 dias úteis, e (ii) solicitou também o acesso à respetiva decisão final, mas e apenas, quando ela fosse tomada.
6. O que significa que, naqueles 10 dias úteis seguintes ao envio da missiva em causa nos presentes autos, a Recorrente só tinha a expectativa de vir a saber se, mediante a sua denúncia, iria ou não ser aberto um procedimento administrativo – e absolutamente mais nada.
7. Ou seja, e a resposta que era bastante para a Recorrente e que podia ter sido prestada pela Recorrida, era uma resposta de “sim” ou “não”: “sim, foi aberto procedimento administrativo para apurar a eventual necessidade de aplicação de sanções contratuais” ou “não, não foi aberto procedimento”.
8. Contudo, a Recorrida nada disse, o que justificou a proposição da presente intimação.
9. Mais tarde a Recorrente esperava saber qual a decisão final que teria sido tomada – à qual naturalmente podia ter acesso visto que, nesse momento e com a prolação da decisão final, o procedimento sempre iria findar e a Recorrente, ao abrigo do artigo 5.º da LADA, poderia ter acesso a um documento de um procedimento findo sem ter de enunciar ou justificar qualquer interesse nisso.
10. A Recorrente tinha interesse e, mais do que isso, o direito de saber se seria dado seguimento à denúncia por si efetuada, pois, ao contrário do que a Entidade Requerida fez crer perante o Tribunal a quo, com a carta enviada ao Município de Almodôvar, a Requerente não deu início a um procedimento administrativo de iniciativa particular que constituía, automaticamente, a Entidade Recorrida no dever de decidir, nos termos do artigo 13.º do CPA.
11. Ao invés, a Requerente exerceu o direito de petição que lhe assiste, neste caso, denunciando ilegalidades das quais teve conhecimento – o que apenas pode dar origem a um procedimento administrativo de iniciativa oficiosa.
12. O que significa que, uma vez dirigido um requerimento à Requerida, expondo uma série de ilegalidades, esta tinha o dever de analisar o requerimento recebido e ponderar se se justificava ou não a abertura oficiosa desse procedimento.
13. A opção pela abertura ou não um procedimento oficioso deveria ter sido comunicada à Recorrente, conforme esta havia, aliás, solicitado com o presente pedido de informação.
14. E, no fundo, era isto que a Requerente tão-só queria saber – se a denúncia efetuada tinha sido considerada sólida o suficiente para que a Entidade Recorrida, por sua própria iniciativa, decidisse abrir um procedimento no qual, e só mais tarde, iria decidir pela aplicação (ou não) das sanções contratuais em causa; ou se não e porquê.
15. Consequentemente, o Município não poderia ter entendido que a Requerente estava a solicitar que lhe fosse comunicada a decisão final quando, antes disso, lhe competia examinar a queixa apresentada pela Recorrente e decidir se seria aberto (ou não) o respetivo procedimento de averiguação.
16. De facto, o procedimento para análise e adoção de decisões quanto a queixas ou denúncias apresentadas é um procedimento administrativo atípico que não se encontra regulado, a título principal, pelo Código do Procedimento Administrativo, mas antes pela Lei n.º 43/90, de 10 de agosto, que regula o exercício do direito de petição, mais concretamente, da apresentação de queixas junto de entidades públicas – como sucedeu in casu – prevendo, mormente, no artigo 8.º o direito de se ser informado sobre as decisões adotadas nesses procedimentos; mormente a decisão de abertura ou não do próprio procedimento.
17. Em bom rigor, o pedido de informação da Requerente não se reporta a qualquer procedimento existente nem a procedimentos já extintos; antes a Requerente pretendia saber a atuação que a Administração adotara seguir perante as denúncias que lhe havia comunicado.
18. Consequentemente, o direito de acesso a esse tipo de informação não pode ser regulado pelos artigos 82.º e segs. do CPA, visto que não está em causa informação relativa a um procedimento administrativo em curso, mas sim a prestação de informação relativamente a uma queixa apresentada pela Recorrente que poderá (ou não) originar um procedimento administrativo futuro.
19. O pedido por si formulado enquadra-se então no exercício do direito à informação não procedimental com cobertura legal no artigo 5.º da Lei n.º 26/2016 pois que, tal como o mesmo pode ser exercido por um interessado por referência ao acesso a informações e documentos constantes de arquivos ou registos, relacionados com procedimentos administrativos findos, pode igualmente ser exercido à margem de todo o procedimento, extinto ou em curso, apenas tendo em vista o direito de informação sobre a sua existência. O trecho final do artigo 5.º, socorrendo-se dos substantivos “existência” e “conteúdo”, a tal conclusão hermenêutica conduz - em idêntico sentido ao defendido pela aqui Recorrente, decidiu o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, no proc. n.º 1848/21.8BEPRT, a 14 de setembro do presente ano assim como o Tribunal Central Administrativo Norte, a 19 de novembro de 2021, no mesmo processo.
20. A Lei n.º 26/2016, 22 de agosto, regula nos termos do n.º 1 do artigo 1.º o acesso não só aos documentos administrativos bem como à informação administrativa.
21. Por outras palavras, e ao contrário do que consta da sentença do Tribunal a quo, a Requerente só devia ter identificado documentos concretos que pretendia consultar ou relativamente aos quais pretendia que fosse emitida certidão se quisesse aceder a documentos administrativos. Contudo, in casu, só estava em causa o exercício do direito de acesso a informação administrativa, conforme reconhecido pela CADA e pelos tribunais (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. n.º 2232/18.6BELSB, de 27 de fevereiro de 2020).
22. Acresce ainda referir que, de acordo com o artigo 8.º da Lei n.º 43/90, que regula o exercício do direito de petição, a Entidade Recorrida encontra-se obrigar[sic] a comunicar à Recorrente todas as decisões que adotar, na sequência da denúncia que foi apresentada.
23. Consequentemente, quer pelo regime especial do artigo 8.º constante da Lei n.º 43/90 – que obriga a Entidade...
S…, Lda. requerente nos autos de acção de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões instaurados contra o Município de Almodôvar, inconformada, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida em 23.11.2022, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que decidiu julgar totalmente improcedente, por não provada, a presente intimação para prestação de informações e passagem de certidões, e em consequência, absolveu a Entidade Requerida do pedido.
Nas respectivas alegações, a Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:
«1. A Recorrente discordando da sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou improcedente a ação proposta pela Autora, aqui Recorrida[sic], e vem dela agora interpor recurso.
2. Na sentença impugnada, o Tribunal a quo começou por considerar que a Requerente não apresentou um efetivo pedido de acesso à informação – o que não corresponde à realidade.
3. A Recorrente dirigiu-se à Entidade Requerida com o intuito de denunciar uma série de ilegalidades que considera existirem na execução contrato celebrado entre o Município de Almodôvar e a empresa municipal Municípia, solicitando, nesse sentido, a aplicação das devidas sanções contratuais, mas, ao mesmo tempo, também dirigiu um pedido de informação autónomo a essa autarquia local pretendendo saber que medidas essa entidade iria adotar perante aquela denúncia, mormente se iria abrir um procedimento administrativo para ponderar a aplicação de sanções contratuais.
4. Ou seja, tendo enviado uma missiva a denunciar irregularidades e a pugnar, no fundo, pela sua correção, obviamente que, no imediato, a Recorrente não pretendia saber qual a intenção do Município ou se, eventualmente, este tencionava praticar um ato administrativo de aplicações de sanções contratuais – alcançando que certamente seria necessário mais tempo para a Entidade Recorrida adotar uma decisão final desse tipo, consciente e informada.
5. E, tanto é assim, que a Recorrente dividiu o seu pedido de informação em dois pontos: (i) quis saber se a Recorrida iria abrir o procedimento para aplicação das sanções pecuniárias, num prazo de 10 dias úteis, e (ii) solicitou também o acesso à respetiva decisão final, mas e apenas, quando ela fosse tomada.
6. O que significa que, naqueles 10 dias úteis seguintes ao envio da missiva em causa nos presentes autos, a Recorrente só tinha a expectativa de vir a saber se, mediante a sua denúncia, iria ou não ser aberto um procedimento administrativo – e absolutamente mais nada.
7. Ou seja, e a resposta que era bastante para a Recorrente e que podia ter sido prestada pela Recorrida, era uma resposta de “sim” ou “não”: “sim, foi aberto procedimento administrativo para apurar a eventual necessidade de aplicação de sanções contratuais” ou “não, não foi aberto procedimento”.
8. Contudo, a Recorrida nada disse, o que justificou a proposição da presente intimação.
9. Mais tarde a Recorrente esperava saber qual a decisão final que teria sido tomada – à qual naturalmente podia ter acesso visto que, nesse momento e com a prolação da decisão final, o procedimento sempre iria findar e a Recorrente, ao abrigo do artigo 5.º da LADA, poderia ter acesso a um documento de um procedimento findo sem ter de enunciar ou justificar qualquer interesse nisso.
10. A Recorrente tinha interesse e, mais do que isso, o direito de saber se seria dado seguimento à denúncia por si efetuada, pois, ao contrário do que a Entidade Requerida fez crer perante o Tribunal a quo, com a carta enviada ao Município de Almodôvar, a Requerente não deu início a um procedimento administrativo de iniciativa particular que constituía, automaticamente, a Entidade Recorrida no dever de decidir, nos termos do artigo 13.º do CPA.
11. Ao invés, a Requerente exerceu o direito de petição que lhe assiste, neste caso, denunciando ilegalidades das quais teve conhecimento – o que apenas pode dar origem a um procedimento administrativo de iniciativa oficiosa.
12. O que significa que, uma vez dirigido um requerimento à Requerida, expondo uma série de ilegalidades, esta tinha o dever de analisar o requerimento recebido e ponderar se se justificava ou não a abertura oficiosa desse procedimento.
13. A opção pela abertura ou não um procedimento oficioso deveria ter sido comunicada à Recorrente, conforme esta havia, aliás, solicitado com o presente pedido de informação.
14. E, no fundo, era isto que a Requerente tão-só queria saber – se a denúncia efetuada tinha sido considerada sólida o suficiente para que a Entidade Recorrida, por sua própria iniciativa, decidisse abrir um procedimento no qual, e só mais tarde, iria decidir pela aplicação (ou não) das sanções contratuais em causa; ou se não e porquê.
15. Consequentemente, o Município não poderia ter entendido que a Requerente estava a solicitar que lhe fosse comunicada a decisão final quando, antes disso, lhe competia examinar a queixa apresentada pela Recorrente e decidir se seria aberto (ou não) o respetivo procedimento de averiguação.
16. De facto, o procedimento para análise e adoção de decisões quanto a queixas ou denúncias apresentadas é um procedimento administrativo atípico que não se encontra regulado, a título principal, pelo Código do Procedimento Administrativo, mas antes pela Lei n.º 43/90, de 10 de agosto, que regula o exercício do direito de petição, mais concretamente, da apresentação de queixas junto de entidades públicas – como sucedeu in casu – prevendo, mormente, no artigo 8.º o direito de se ser informado sobre as decisões adotadas nesses procedimentos; mormente a decisão de abertura ou não do próprio procedimento.
17. Em bom rigor, o pedido de informação da Requerente não se reporta a qualquer procedimento existente nem a procedimentos já extintos; antes a Requerente pretendia saber a atuação que a Administração adotara seguir perante as denúncias que lhe havia comunicado.
18. Consequentemente, o direito de acesso a esse tipo de informação não pode ser regulado pelos artigos 82.º e segs. do CPA, visto que não está em causa informação relativa a um procedimento administrativo em curso, mas sim a prestação de informação relativamente a uma queixa apresentada pela Recorrente que poderá (ou não) originar um procedimento administrativo futuro.
19. O pedido por si formulado enquadra-se então no exercício do direito à informação não procedimental com cobertura legal no artigo 5.º da Lei n.º 26/2016 pois que, tal como o mesmo pode ser exercido por um interessado por referência ao acesso a informações e documentos constantes de arquivos ou registos, relacionados com procedimentos administrativos findos, pode igualmente ser exercido à margem de todo o procedimento, extinto ou em curso, apenas tendo em vista o direito de informação sobre a sua existência. O trecho final do artigo 5.º, socorrendo-se dos substantivos “existência” e “conteúdo”, a tal conclusão hermenêutica conduz - em idêntico sentido ao defendido pela aqui Recorrente, decidiu o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, no proc. n.º 1848/21.8BEPRT, a 14 de setembro do presente ano assim como o Tribunal Central Administrativo Norte, a 19 de novembro de 2021, no mesmo processo.
20. A Lei n.º 26/2016, 22 de agosto, regula nos termos do n.º 1 do artigo 1.º o acesso não só aos documentos administrativos bem como à informação administrativa.
21. Por outras palavras, e ao contrário do que consta da sentença do Tribunal a quo, a Requerente só devia ter identificado documentos concretos que pretendia consultar ou relativamente aos quais pretendia que fosse emitida certidão se quisesse aceder a documentos administrativos. Contudo, in casu, só estava em causa o exercício do direito de acesso a informação administrativa, conforme reconhecido pela CADA e pelos tribunais (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. n.º 2232/18.6BELSB, de 27 de fevereiro de 2020).
22. Acresce ainda referir que, de acordo com o artigo 8.º da Lei n.º 43/90, que regula o exercício do direito de petição, a Entidade Recorrida encontra-se obrigar[sic] a comunicar à Recorrente todas as decisões que adotar, na sequência da denúncia que foi apresentada.
23. Consequentemente, quer pelo regime especial do artigo 8.º constante da Lei n.º 43/90 – que obriga a Entidade...
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