Acórdão nº 01999/16.0BEBRG de Tribunal Central Administrativo Norte, 07-07-2017
| Data de Julgamento | 07 Julho 2017 |
| Ano | 2017 |
| Número Acordão | 01999/16.0BEBRG |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
A F... Unipessoal Lda., no âmbito do identificado Processo de Contencioso Pré-Contratual que a L... Confeções, Lda. intentou contra o Ministério da Administração Interna, tendente, designadamente, à anulação do ato de adjudicação relativo a concurso público para “Aquisição de fatos para motociclista” da GNR, não se conformando com a decisão proferida no TAF de Braga, em 23 de fevereiro de 2017, que julgou a ação totalmente procedente, veio em 21 de março de 2017, recorrer jurisdicionalmente da mesma, formulando as seguintes conclusões:
“A) Por via da sentença foi julgada procedente a ação intentada pela A. L... e anulada a decisão de 2.9.2016 do Diretor da Direção de Recursos Logísticos do Comando da Administração dos Recursos Internos da Guarda Nacional Republicana que aprovou o Relatório Final do júri do concurso publico n.º 12/DRL/DA/2017 – “Aquisição de fatos de motociclistas” e, nessa sequência, entendeu que a proposta apresentada pela contrainteressada devia ser excluída e adjudicado o contrato à A;
B) Para tanto, considerou que a decisão de 2.9.2016 do Diretor da Direção de Recursos Logísticos do Comando da Administração dos Recursos Internos da Guarda Nacional Republicana que aprovou o Relatório Final do júri do concurso publico n.º 12/DRL/DA/2017, violou o disposto na alínea d) do n.º 2 do art. 146º n.º 2 do CCP e as alíneas c), l) e f) do n.º2 do art.. 10º do programa de procedimento;
C) Contudo tal decisão assenta numa errónea interpretação de tais normas jurídicas;
D) Nos termos do Programa do Procedimento era exigido que as propostas fossem instruídas “com catálogos em português ou documentos equivalentes que permitam objetivamente, a determinação das especificações técnicas dos bens propostos”.
E) Apesar da contrainteressada não ter apresentado um documento autónomo, apresentou um documento denominado de “proposta” onde declarou expressamente que “o fornecimento respeita todas as quantidades, especificações, características e requisitos técnicos dos bens a fornecer, de acordo com o previsto nas especificações técnicas - parte II do Caderno de Encargos.”
F) Esta declaração deverá ser considerada, para efeitos do exigido na alínea f) do art. 10º do programa de procedimento um “documento equivalente”, no qual, se apropriou das características técnicas que constavam do caderno de encargos, ainda que por mera remissão;
G) Até porque nada mais era exigido aos concorrentes, dado que as características e especificações técnicas estavam definidas de forma “fechada” não existindo qualquer margem para qualquer concretização a efetuar pelos próprios concorrentes;
H) Aquela determinação do programa de procedimento é absolutamente vaga e indeterminada, não se especificando nem nessa peça procedimental nem no Caderno de Encargos quais os elementos/informações que a entidade adjudicante pretendia que o concorrente fizesse constar daquele catálogo
I) Ao contrário do que foi decidido, a documentação contida na proposta da contrainteressada, ainda que ao remeter, para o conteúdo do caderno de encargos, satisfaz as exigências constantes do programa de procedimento e deverá, nessa medida e para os efeitos da alínea f) do art. 10º do programa de procedimento e ser considerado um “documento equivalente” ao catálogo.
J) Refira-se que o documento que a A. juntou se limita a COPIAR as especificações técnicas que constam da parte II caderno de encargos e portanto, não vale enquanto catálogo, na visão formalista que consta da sentença.
K) Acresce que era exigido aos concorrentes era que fornecessem um fato de motociclista rigorosamente construído segundo um protótipo/amostra disponibilizado pela entidade adjudicante/GNR aos interessados, elaborado de acordo com as normas de fardamento daquela força de segurança;
L) Amostra esta, que face ao teor do conteúdo da proposta da contrainteressada sempre serviria para confirmar, o teor da declaração constante do documento “proposta” da contrainteressada, nomeadamente que os bens a fornecer respeitavam integralmente as especificações técnicas do caderno de encargos;
M) Relembre-se, que conforme se expunha no programa de procedimentos, o critério de adjudicação - e portanto o único aspeto colocado à concorrência – era o preço dos fatos a fornecer, tendo a contrainteressada apresentado o mais baixo preço e portanto, em termos concorrenciais, era, e é, a proposta mais vantajosa face ao critério de adjudicação;
N) Todos os demais aspetos dos fatos a fornecer – nomeadamente as características técnicas e protótipo do fato - estavam minuciosamente e meticulosamente previstos no caderno de encargos, não se prevendo, em ponto algum a possibilidade de uma concretização ou determinação pelos próprios concorrentes dado que esses termos eram referenciados de modo fixo e não através de um mínimo e de máximo a concretizar na proposta dos concorrentes.
O) Ora, no documento suposto pelo art. c) do n.º 1 do art. 57º do CCP está a possibilidade de haver aspetos da execução do contrato não sujeitos à concorrência, mas em que é suposto haver - nesses aspetos - uma concretização ou determinação que depende em exclusivo do que o concorrente propõe, que nem é caso agora em análise;
P) A exigência do catálogo é assim uma mera redundância relativamente à exigência feita à declaração de adesão ao conteúdo do caderno de encargos, dado que o modelo I do CCP abrange todo o conteúdo do caderno de encargos, sendo, aliás, supérfluo um outro qualquer documento em que os concorrentes se limitam a reproduzir as especificações técnicas que já constam do caderno de encargos.
Q) Como refere Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in “Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública”, Almedina Editora, pag. 944, “De qualquer forma, a falta de documento exigido no programa de procedimento pode não determinar a exclusão da respetiva proposta em casos excecionais, como quando a informação que deve devia constar já esta contida num outro documento também solicitado (para esses mesmos fins ou outros).
R) E refere ainda aqueles ilustres Autores “Duvidoso é se a falta do documento que contenha os termos ou condições é causa de exclusão da proposta, pois que, se olhando à alínea a) do art. 70 n.º 2, se entender que a falta desses termos e condições não é, ela mesma causa material de exclusão da proposta, não faria sentido associar a consequência da exclusão à falta do respetivo documento.”
S) Ora, mesmo considerando que a contrainteressada não apresentou o catálogo ou documento equivalente, é certo que a contrainteressada declarou nos documento que integram a sua proposta que os fatos a entregar respeitam as especificações, características e requisitos técnicos dos bens a fornecer e, desta forma, a informação exigida - ainda que de outra forma ou noutro documento - consta da sua proposta e assim, por outra via, deu integral cumprimento à exigência constante da alínea f) do n.º 3 do art. 10º do Programa de Procedimento,
T) É até injusto não aproveitar uma proposta que se apresenta mais vantajosa do ponto de vista do preço face à proposta da A., quando não resulta da proposta da contrainteressada que esta viole os termos e condições do caderno de encargos.
U) Face ao modo deficiente como a exigência da apresentação do catálogo consta do programa do procedimento, sem cuidar de estabelecer qual a forma como o mesmo devia ser elaborado pelos concorrentes, haveria que aplicar o “princípio do favor do procedimento”.
V) Este princípio do favor do procedimento, igualmente aplicável às concorrentes e propostas, demanda que se permita “em certas circunstâncias, a sua subsistência e prosseguimento, mesmo que existam dúvidas quanto à respetiva compatibilidade (ou) conformidade com os parâmetros legais ou regulamentares aplicáveis”
W) Nas circunstâncias concretas do procedimento concursal em causa, para benefício do próprio princípio da concorrência, deve a solução do caso pender para a não exclusão da proposta da contrainteressada, valorizando-se as dúvidas que (formal ou materialmente) possam suscitar-se quando à admissibilidade da proposta no sentido da sua conformidade com as peças do procedimento.
Nestes termos e nos mais de direito, deve o presente recurso ser admitido e por via dele ser revogada a sentença a quo por outra que não anule a decisão do 2.9.2016 do diretor da direção de recursos logísticos do comando da administração dos recursos internos da Guarda Nacional Republicana que aprovou o Relatório Final do júri do concurso publico n.º 12/DRL/DA/2017 que adjudicou o fornecimento à contrainteressada, só assim se fazendo justiça!”
A aqui Recorrida L... Confeções, Lda., veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 3 de abril de 2017, concluindo (Cfr. fls. 128v a 130 Procº físico):
“I. O artigo 10.º, n.º 2, al. f) do Programa do Procedimento estatuía que “As propostas devem, sob pena de exclusão, ser instruídas com catálogos em Português ou documentos equivalentes que permitam objetivamente, a determinação das especificações técnicas dos bens propostos, devendo os mesmos serem assinalados nos referidos documentos.”
II. O artigo 17.º do programa de procedimento, nomeadamente o n.º 1, al. k), refere que “1 - São excluídas as propostas cuja análise revele: (…) k. Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no art.º 10.º, do presente programa do procedimento.”
III. O artigo 146.º, n.º 2, al. f) do CCP: “2 - No relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas: (…) d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 57.º.”
IV. De acordo com o artigo 57.º, n.º 1 do CCP: “1 - A proposta é...
I Relatório
A F... Unipessoal Lda., no âmbito do identificado Processo de Contencioso Pré-Contratual que a L... Confeções, Lda. intentou contra o Ministério da Administração Interna, tendente, designadamente, à anulação do ato de adjudicação relativo a concurso público para “Aquisição de fatos para motociclista” da GNR, não se conformando com a decisão proferida no TAF de Braga, em 23 de fevereiro de 2017, que julgou a ação totalmente procedente, veio em 21 de março de 2017, recorrer jurisdicionalmente da mesma, formulando as seguintes conclusões:
“A) Por via da sentença foi julgada procedente a ação intentada pela A. L... e anulada a decisão de 2.9.2016 do Diretor da Direção de Recursos Logísticos do Comando da Administração dos Recursos Internos da Guarda Nacional Republicana que aprovou o Relatório Final do júri do concurso publico n.º 12/DRL/DA/2017 – “Aquisição de fatos de motociclistas” e, nessa sequência, entendeu que a proposta apresentada pela contrainteressada devia ser excluída e adjudicado o contrato à A;
B) Para tanto, considerou que a decisão de 2.9.2016 do Diretor da Direção de Recursos Logísticos do Comando da Administração dos Recursos Internos da Guarda Nacional Republicana que aprovou o Relatório Final do júri do concurso publico n.º 12/DRL/DA/2017, violou o disposto na alínea d) do n.º 2 do art. 146º n.º 2 do CCP e as alíneas c), l) e f) do n.º2 do art.. 10º do programa de procedimento;
C) Contudo tal decisão assenta numa errónea interpretação de tais normas jurídicas;
D) Nos termos do Programa do Procedimento era exigido que as propostas fossem instruídas “com catálogos em português ou documentos equivalentes que permitam objetivamente, a determinação das especificações técnicas dos bens propostos”.
E) Apesar da contrainteressada não ter apresentado um documento autónomo, apresentou um documento denominado de “proposta” onde declarou expressamente que “o fornecimento respeita todas as quantidades, especificações, características e requisitos técnicos dos bens a fornecer, de acordo com o previsto nas especificações técnicas - parte II do Caderno de Encargos.”
F) Esta declaração deverá ser considerada, para efeitos do exigido na alínea f) do art. 10º do programa de procedimento um “documento equivalente”, no qual, se apropriou das características técnicas que constavam do caderno de encargos, ainda que por mera remissão;
G) Até porque nada mais era exigido aos concorrentes, dado que as características e especificações técnicas estavam definidas de forma “fechada” não existindo qualquer margem para qualquer concretização a efetuar pelos próprios concorrentes;
H) Aquela determinação do programa de procedimento é absolutamente vaga e indeterminada, não se especificando nem nessa peça procedimental nem no Caderno de Encargos quais os elementos/informações que a entidade adjudicante pretendia que o concorrente fizesse constar daquele catálogo
I) Ao contrário do que foi decidido, a documentação contida na proposta da contrainteressada, ainda que ao remeter, para o conteúdo do caderno de encargos, satisfaz as exigências constantes do programa de procedimento e deverá, nessa medida e para os efeitos da alínea f) do art. 10º do programa de procedimento e ser considerado um “documento equivalente” ao catálogo.
J) Refira-se que o documento que a A. juntou se limita a COPIAR as especificações técnicas que constam da parte II caderno de encargos e portanto, não vale enquanto catálogo, na visão formalista que consta da sentença.
K) Acresce que era exigido aos concorrentes era que fornecessem um fato de motociclista rigorosamente construído segundo um protótipo/amostra disponibilizado pela entidade adjudicante/GNR aos interessados, elaborado de acordo com as normas de fardamento daquela força de segurança;
L) Amostra esta, que face ao teor do conteúdo da proposta da contrainteressada sempre serviria para confirmar, o teor da declaração constante do documento “proposta” da contrainteressada, nomeadamente que os bens a fornecer respeitavam integralmente as especificações técnicas do caderno de encargos;
M) Relembre-se, que conforme se expunha no programa de procedimentos, o critério de adjudicação - e portanto o único aspeto colocado à concorrência – era o preço dos fatos a fornecer, tendo a contrainteressada apresentado o mais baixo preço e portanto, em termos concorrenciais, era, e é, a proposta mais vantajosa face ao critério de adjudicação;
N) Todos os demais aspetos dos fatos a fornecer – nomeadamente as características técnicas e protótipo do fato - estavam minuciosamente e meticulosamente previstos no caderno de encargos, não se prevendo, em ponto algum a possibilidade de uma concretização ou determinação pelos próprios concorrentes dado que esses termos eram referenciados de modo fixo e não através de um mínimo e de máximo a concretizar na proposta dos concorrentes.
O) Ora, no documento suposto pelo art. c) do n.º 1 do art. 57º do CCP está a possibilidade de haver aspetos da execução do contrato não sujeitos à concorrência, mas em que é suposto haver - nesses aspetos - uma concretização ou determinação que depende em exclusivo do que o concorrente propõe, que nem é caso agora em análise;
P) A exigência do catálogo é assim uma mera redundância relativamente à exigência feita à declaração de adesão ao conteúdo do caderno de encargos, dado que o modelo I do CCP abrange todo o conteúdo do caderno de encargos, sendo, aliás, supérfluo um outro qualquer documento em que os concorrentes se limitam a reproduzir as especificações técnicas que já constam do caderno de encargos.
Q) Como refere Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in “Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública”, Almedina Editora, pag. 944, “De qualquer forma, a falta de documento exigido no programa de procedimento pode não determinar a exclusão da respetiva proposta em casos excecionais, como quando a informação que deve devia constar já esta contida num outro documento também solicitado (para esses mesmos fins ou outros).
R) E refere ainda aqueles ilustres Autores “Duvidoso é se a falta do documento que contenha os termos ou condições é causa de exclusão da proposta, pois que, se olhando à alínea a) do art. 70 n.º 2, se entender que a falta desses termos e condições não é, ela mesma causa material de exclusão da proposta, não faria sentido associar a consequência da exclusão à falta do respetivo documento.”
S) Ora, mesmo considerando que a contrainteressada não apresentou o catálogo ou documento equivalente, é certo que a contrainteressada declarou nos documento que integram a sua proposta que os fatos a entregar respeitam as especificações, características e requisitos técnicos dos bens a fornecer e, desta forma, a informação exigida - ainda que de outra forma ou noutro documento - consta da sua proposta e assim, por outra via, deu integral cumprimento à exigência constante da alínea f) do n.º 3 do art. 10º do Programa de Procedimento,
T) É até injusto não aproveitar uma proposta que se apresenta mais vantajosa do ponto de vista do preço face à proposta da A., quando não resulta da proposta da contrainteressada que esta viole os termos e condições do caderno de encargos.
U) Face ao modo deficiente como a exigência da apresentação do catálogo consta do programa do procedimento, sem cuidar de estabelecer qual a forma como o mesmo devia ser elaborado pelos concorrentes, haveria que aplicar o “princípio do favor do procedimento”.
V) Este princípio do favor do procedimento, igualmente aplicável às concorrentes e propostas, demanda que se permita “em certas circunstâncias, a sua subsistência e prosseguimento, mesmo que existam dúvidas quanto à respetiva compatibilidade (ou) conformidade com os parâmetros legais ou regulamentares aplicáveis”
W) Nas circunstâncias concretas do procedimento concursal em causa, para benefício do próprio princípio da concorrência, deve a solução do caso pender para a não exclusão da proposta da contrainteressada, valorizando-se as dúvidas que (formal ou materialmente) possam suscitar-se quando à admissibilidade da proposta no sentido da sua conformidade com as peças do procedimento.
Nestes termos e nos mais de direito, deve o presente recurso ser admitido e por via dele ser revogada a sentença a quo por outra que não anule a decisão do 2.9.2016 do diretor da direção de recursos logísticos do comando da administração dos recursos internos da Guarda Nacional Republicana que aprovou o Relatório Final do júri do concurso publico n.º 12/DRL/DA/2017 que adjudicou o fornecimento à contrainteressada, só assim se fazendo justiça!”
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III. O artigo 146.º, n.º 2, al. f) do CCP: “2 - No relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas: (…) d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 57.º.”
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