Acórdão nº 01257/12 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 14-02-2013
| Data de Julgamento | 14 Fevereiro 2013 |
| Número Acordão | 01257/12 |
| Ano | 2013 |
| Órgão | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo
1- RELATÓRIO
A…… – Projectos e Construção, Lda. vem interpor recurso de revista, ao abrigo do n.°1, do artigo 150.° do CPTA, do Acórdão do TCA Sul, de 13-09-2012, que, negando provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, confirmou a decisão do TAF de Sintra, de 13-04-2012, que julgou improcedente a ação de contencioso pré-contratual interposta contra o ora Recorrido Município de Sintra.
Nas conclusões das suas alegações a Recorrente diz o seguinte:
A) O presente Recurso de Revista deve ser admitido por estarem preenchidos os requisitos previstos no artigo 150.° n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: i) relevância jurídica de importância fundamental das questões a resolver e ii) a imposição da intervenção do Supremo para uma melhor aplicação do direito.
B) São duas as questões a resolver: i) em primeiro lugar, a de saber se a consequência da não assinatura de uma proposta, nos termos legalmente exigidos, deve ou pode ser a exclusão da proposta ou se, pelo contrário, deve ser adoptada alguma outra solução que permita a sanação do erro e consequente admissão definitiva da proposta, designadamente através do convite ao suprimento; ii) em segundo lugar, a de saber se com a utilização, no procedimento concursal, de uma assinatura digital mediante certificado de assinatura electrónica qualificada - no caso, no requerimento de audiência prévia - pode a falta de assinatura electrónica avançada da proposta considerar-se suprida.
C) Os actos de exclusão da proposta da Recorrente e de adjudicação violam frontal e manifestamente os direitos da Recorrente a participar no concurso e a ver a sua proposta avaliada e ordenada justamente com as demais que não devam ser excluídas.
D) O Tribunal Central Administrativo Sul, no sumário do Acórdão de 29/04/2010, tirado do processo n.º 05862/10, já entendeu que "1- A falta de assinatura de uma proposta em concurso público deve ser suprida por convite para a mesma ser efectuada".
E) No âmbito do Código dos Contratos Públicos, também o Tribunal Central Administrativo Sul proferiu acórdão, datado de 26/01/2012, no âmbito do processo n.º 08164/11, do qual foi relator o Venerando Desembargador Coelho da Cunha, onde se refere expressamente que “(…) perante a detectada falha de uma assinatura o júri pode (e deve) convidar um candidato a suprir a irregularidade".
F) O facto de a proposta ser assinada através de uma assinatura electrónica qualificada após o prazo de apresentação das propostas, desde que conhecida pelos demais interessados e devidamente publicitada, em nada implica com os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência, previstos no artigo 1.° n.º 4 do CCP, sendo antes o próprio princípio da concorrência que impõe que seja dada possibilidade ao concorrente de suprir a falta de assinatura da proposta.
G) Acresce que, tendo o Júri identificado a falta de assinatura electrónica qualificada deveria ter solicitado à Recorrente esclarecimentos, não podendo optar simplesmente pela exclusão directa da proposta, sob pena de manifesta violação dos princípios da concorrência e da proporcionalidade.
H) Se os esclarecimentos prestados pelos concorrentes fazem parte integrante das propostas (cfr. artigo 72.° n.º 2 do CCP), dir-se-á que, ainda que tais esclarecimentos não tenham sido solicitados, constam da proposta ou, ao menos, do procedimento, os poderes necessários para que o Júri dê por suprida a falta de assinatura da proposta.
I) Quanto à questão de saber se a falta de assinatura se deveria considerar suprida por já ter sido praticado um acto pelo representante da aqui Recorrente, através de assinatura electrónica qualificada, o Tribunal a quo não se pronunciou especificadamente, limitando-se a dar como provado o facto assente G) e a considerar desnecessária a pronúncia por força do sentido da decisão adoptada quanto à questão de saber se a falta de assinatura pode ser suprida.
J) Todavia, ao decidir que a falta de assinatura não era uma irregularidade susceptível de ser suprida, o Tribunal aplicou de forma incorrecta o Direito, violando, deste modo, o disposto no artigo 27.° n.º 1 da Portaria 701-G/2008, de 29 de Julho, o artigo 2.° alínea c), d) e g) do Decreto - Lei n.º 290-D/99, de 2 de Agosto, o artigo 5.° n.º 2 do CPA, e ainda os artigos 1.° n.º 4, 62.° e 72.° do CCP.
K) Ou o Tribunal dava por suprida a falta - seja porque i) no procedimento já foi praticado um acto pelo Procurador da Autora, através de assinatura electrónica qualificada, em que este confirmou que a apresentação da proposta foi um acto pretendido pela Autora e que a ela se encontra vinculada ou seja porque ii) a presente acção é também uma evidência de que a Autora e então concorrente tem interesse na admissão e está vinculada à proposta apresentada -, com as demais consequências, ou o Réu teria de ser condenado a convidar a Autora a suprir a falta.
L) O que, claramente, não é de sufragar é o entendimento de que, pelo facto de ter um formato electrónico - ao invés de material -, a falta de assinatura é inoponivel.
M) Nesse sentido, deve o Tribunal dar por suprida a falta de assinatura electrónica, anular a decisão de adjudicação e o contrato e condenar o Recorrido a admitir e adjudicar à proposta da Recorrente na medida em que é a de mais baixo preço.
N) Subsidiariamente, caso não se entenda dar por suprida a falta, devem o acto de exclusão da proposta da Autora, aqui Recorrente, bem como a adjudicação e o contrato, ser anulados e deve o Recorrido ser condenado a convidar a Recorrente a suprir a falta de assinatura electrónica qualificada da proposta, com as demais consequências legais.
Termos em que, com o mui douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, por provado, e, em consequência deve a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que anule o acto de exclusão da proposta da Recorrente, o acto de adjudicação e o contrato entretanto celebrado ao abrigo dessa mesma adjudicação e,
A) Deve o Recorrido ser condenado a adjudicar a proposta da Recorrente,
Ou, subsidiariamente,
B) Deve o Recorrido ser condenado a convidar a Recorrente a suprir a falta de assinatura electrónica qualificada da sua proposta, com as demais consequências legais;
Em qualquer dos casos,
C) Deve ainda o Recorrido ser condenado no pagamento das custas e procuradoria condigna.
O Recorrido contra-alegou, concluindo, assim:
1) A Admissibilidade de um recurso de revista, no que concerne ao seu âmbito, depende de apreciação preliminar e sumária de caráter qualitativo - relevância jurídica ou social de importância fundamental ou necessidade de melhor aplicação do direito - configurada no art.° 150.° n.º 1 e n.º 5 do CPTA como decisão discricionária de aceitação da competência do Tribunal ad quem.
2) O recurso de revista considerado uma "válvula de segurança do sistema" apenas deve ser acionada naqueles precisos termos, apenas se justificando a intervenção do STA em matérias de assinalável relevância e complexidade sob pena de se generalizar este recurso de revista, em desconformidade com os fins tidos em vista pelo legislador ao conferir-lhe a referida excecionalidade, o que não se justifica no caso
3) O presente Recurso de Revista não deve ser admitido por não se mostrarem preenchidos os requisitos previstos no artigo 150.° n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais administrativos, na medida em que as questões colocadas não se revestem de relevância jurídica de importância fundamental, nem a sua apreciação se impõe para uma melhor aplicação do direito.
4) Estamos sim perante uma concreta pretensão do Recorrente num concurso público determinado e com especificidades, alvo de apreciação nas duas instâncias, de que a Recorrente dispunha para tal e, onde, diga-se foram apreciadas todas as questões que cumpria apreciar, sem lograr obter sucesso.
5) A apreciação das questões colocadas pelo Recorrente apenas teria consequências neste caso concreto, confinando-se ao mesmo, sem qualquer impacto na comunidade social.
6) Em referência nesta ação está o ato de exclusão da proposta que a Recorrente apresentou no âmbito do concurso público para a celebração de um contrato designado "CT-2011/11001478-Aquisição de serviços de limpeza e desmatação de terrenos e prevenção contra incêndios para 2012", lançado pelo Recorrido.
7) Proposta que não cumpria os requisitos expressos da lei e do programa do procedimento e que foi bem excluída.
8) Aquando da submissão da sua proposta a Recorrente apresentou o certificado de autenticação na plataforma, e não o de assinatura eletrónica, portanto estamos perante a falta de assinatura da proposta e não de uma assinatura indevida da mesma, falta que a ora Recorrente sempre assumiu e confessou.
9) A exigência de uma assinatura electrónica qualificada na apresentação da proposta decorria expressamente do programa do procedimento, prevendo-se também aí expressamente, a exclusão das propostas que não se mostrassem assinadas através de uma assinatura eletrónica qualificada.
10) Nos termos da Portaria 701-G/2008 de 29 de julho de 2008, conciliada com o D.L. 116-A/2006 de 16.06 e art.° 146.° do CCP que remete para o art.° 57.°, todos os documentos carregados na plataforma eletrónica deverão ser assinados eletronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura qualificada, ainda nos termos do n.º 3 da clausula 18.ª do programa de procedimento, refere que são excluídas todas as propostas que não sejam assinadas eletronicamente conjuntamente com todos os seus documentos através de uma assinatura eletrónica nos termos da supra Portaria.
11) A falta de assinatura equivale à falta de apresentação de proposta, que mais não é que a manifestação da vontade de contratar e o preço pelo qual se propõe fazê-lo de...
1- RELATÓRIO
A…… – Projectos e Construção, Lda. vem interpor recurso de revista, ao abrigo do n.°1, do artigo 150.° do CPTA, do Acórdão do TCA Sul, de 13-09-2012, que, negando provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, confirmou a decisão do TAF de Sintra, de 13-04-2012, que julgou improcedente a ação de contencioso pré-contratual interposta contra o ora Recorrido Município de Sintra.
Nas conclusões das suas alegações a Recorrente diz o seguinte:
A) O presente Recurso de Revista deve ser admitido por estarem preenchidos os requisitos previstos no artigo 150.° n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: i) relevância jurídica de importância fundamental das questões a resolver e ii) a imposição da intervenção do Supremo para uma melhor aplicação do direito.
B) São duas as questões a resolver: i) em primeiro lugar, a de saber se a consequência da não assinatura de uma proposta, nos termos legalmente exigidos, deve ou pode ser a exclusão da proposta ou se, pelo contrário, deve ser adoptada alguma outra solução que permita a sanação do erro e consequente admissão definitiva da proposta, designadamente através do convite ao suprimento; ii) em segundo lugar, a de saber se com a utilização, no procedimento concursal, de uma assinatura digital mediante certificado de assinatura electrónica qualificada - no caso, no requerimento de audiência prévia - pode a falta de assinatura electrónica avançada da proposta considerar-se suprida.
C) Os actos de exclusão da proposta da Recorrente e de adjudicação violam frontal e manifestamente os direitos da Recorrente a participar no concurso e a ver a sua proposta avaliada e ordenada justamente com as demais que não devam ser excluídas.
D) O Tribunal Central Administrativo Sul, no sumário do Acórdão de 29/04/2010, tirado do processo n.º 05862/10, já entendeu que "1- A falta de assinatura de uma proposta em concurso público deve ser suprida por convite para a mesma ser efectuada".
E) No âmbito do Código dos Contratos Públicos, também o Tribunal Central Administrativo Sul proferiu acórdão, datado de 26/01/2012, no âmbito do processo n.º 08164/11, do qual foi relator o Venerando Desembargador Coelho da Cunha, onde se refere expressamente que “(…) perante a detectada falha de uma assinatura o júri pode (e deve) convidar um candidato a suprir a irregularidade".
F) O facto de a proposta ser assinada através de uma assinatura electrónica qualificada após o prazo de apresentação das propostas, desde que conhecida pelos demais interessados e devidamente publicitada, em nada implica com os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência, previstos no artigo 1.° n.º 4 do CCP, sendo antes o próprio princípio da concorrência que impõe que seja dada possibilidade ao concorrente de suprir a falta de assinatura da proposta.
G) Acresce que, tendo o Júri identificado a falta de assinatura electrónica qualificada deveria ter solicitado à Recorrente esclarecimentos, não podendo optar simplesmente pela exclusão directa da proposta, sob pena de manifesta violação dos princípios da concorrência e da proporcionalidade.
H) Se os esclarecimentos prestados pelos concorrentes fazem parte integrante das propostas (cfr. artigo 72.° n.º 2 do CCP), dir-se-á que, ainda que tais esclarecimentos não tenham sido solicitados, constam da proposta ou, ao menos, do procedimento, os poderes necessários para que o Júri dê por suprida a falta de assinatura da proposta.
I) Quanto à questão de saber se a falta de assinatura se deveria considerar suprida por já ter sido praticado um acto pelo representante da aqui Recorrente, através de assinatura electrónica qualificada, o Tribunal a quo não se pronunciou especificadamente, limitando-se a dar como provado o facto assente G) e a considerar desnecessária a pronúncia por força do sentido da decisão adoptada quanto à questão de saber se a falta de assinatura pode ser suprida.
J) Todavia, ao decidir que a falta de assinatura não era uma irregularidade susceptível de ser suprida, o Tribunal aplicou de forma incorrecta o Direito, violando, deste modo, o disposto no artigo 27.° n.º 1 da Portaria 701-G/2008, de 29 de Julho, o artigo 2.° alínea c), d) e g) do Decreto - Lei n.º 290-D/99, de 2 de Agosto, o artigo 5.° n.º 2 do CPA, e ainda os artigos 1.° n.º 4, 62.° e 72.° do CCP.
K) Ou o Tribunal dava por suprida a falta - seja porque i) no procedimento já foi praticado um acto pelo Procurador da Autora, através de assinatura electrónica qualificada, em que este confirmou que a apresentação da proposta foi um acto pretendido pela Autora e que a ela se encontra vinculada ou seja porque ii) a presente acção é também uma evidência de que a Autora e então concorrente tem interesse na admissão e está vinculada à proposta apresentada -, com as demais consequências, ou o Réu teria de ser condenado a convidar a Autora a suprir a falta.
L) O que, claramente, não é de sufragar é o entendimento de que, pelo facto de ter um formato electrónico - ao invés de material -, a falta de assinatura é inoponivel.
M) Nesse sentido, deve o Tribunal dar por suprida a falta de assinatura electrónica, anular a decisão de adjudicação e o contrato e condenar o Recorrido a admitir e adjudicar à proposta da Recorrente na medida em que é a de mais baixo preço.
N) Subsidiariamente, caso não se entenda dar por suprida a falta, devem o acto de exclusão da proposta da Autora, aqui Recorrente, bem como a adjudicação e o contrato, ser anulados e deve o Recorrido ser condenado a convidar a Recorrente a suprir a falta de assinatura electrónica qualificada da proposta, com as demais consequências legais.
Termos em que, com o mui douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, por provado, e, em consequência deve a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que anule o acto de exclusão da proposta da Recorrente, o acto de adjudicação e o contrato entretanto celebrado ao abrigo dessa mesma adjudicação e,
A) Deve o Recorrido ser condenado a adjudicar a proposta da Recorrente,
Ou, subsidiariamente,
B) Deve o Recorrido ser condenado a convidar a Recorrente a suprir a falta de assinatura electrónica qualificada da sua proposta, com as demais consequências legais;
Em qualquer dos casos,
C) Deve ainda o Recorrido ser condenado no pagamento das custas e procuradoria condigna.
O Recorrido contra-alegou, concluindo, assim:
1) A Admissibilidade de um recurso de revista, no que concerne ao seu âmbito, depende de apreciação preliminar e sumária de caráter qualitativo - relevância jurídica ou social de importância fundamental ou necessidade de melhor aplicação do direito - configurada no art.° 150.° n.º 1 e n.º 5 do CPTA como decisão discricionária de aceitação da competência do Tribunal ad quem.
2) O recurso de revista considerado uma "válvula de segurança do sistema" apenas deve ser acionada naqueles precisos termos, apenas se justificando a intervenção do STA em matérias de assinalável relevância e complexidade sob pena de se generalizar este recurso de revista, em desconformidade com os fins tidos em vista pelo legislador ao conferir-lhe a referida excecionalidade, o que não se justifica no caso
3) O presente Recurso de Revista não deve ser admitido por não se mostrarem preenchidos os requisitos previstos no artigo 150.° n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais administrativos, na medida em que as questões colocadas não se revestem de relevância jurídica de importância fundamental, nem a sua apreciação se impõe para uma melhor aplicação do direito.
4) Estamos sim perante uma concreta pretensão do Recorrente num concurso público determinado e com especificidades, alvo de apreciação nas duas instâncias, de que a Recorrente dispunha para tal e, onde, diga-se foram apreciadas todas as questões que cumpria apreciar, sem lograr obter sucesso.
5) A apreciação das questões colocadas pelo Recorrente apenas teria consequências neste caso concreto, confinando-se ao mesmo, sem qualquer impacto na comunidade social.
6) Em referência nesta ação está o ato de exclusão da proposta que a Recorrente apresentou no âmbito do concurso público para a celebração de um contrato designado "CT-2011/11001478-Aquisição de serviços de limpeza e desmatação de terrenos e prevenção contra incêndios para 2012", lançado pelo Recorrido.
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