Acórdão nº 00974/16.0BEPRT de Tribunal Central Administrativo Norte, 11-11-2022
| Data de Julgamento | 11 Novembro 2022 |
| Ano | 2022 |
| Número Acordão | 00974/16.0BEPRT |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Norte - (TAF do Porto) |
Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
AA, melhor identificados nos autos à margem referenciados de AÇÃO ADMINISTRATIVA nos quais é Réu o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P., vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença promanada nos autos na parte em julgou “(…) improcedente, por não provada, a ação quanto à Autora AA, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos (…)”.
Alegando, a Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)
I. Vem o presente recurso interposto da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, notificada à Recorrente em 09.01.2021, que julgou improcedente a pretensão aduzida, por não provada, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos.
II. O busílis da questão sub judice prende-se, então, com a (in)aplicabilidade da Lei n.° 43/2005, de 29 de agosto, e depois desta, da Lei n.° 53-C/2006, de 29 de dezembro, ao Recorrido e, em concreto, à situação jurídico-laboral da Recorrente, asseverando a Recorrente, conforme decorre da análise da Petição Inicial apresentada, que o Recorrido, atendendo à sua natureza de entidade integrada da administração indireta do Estado, não se subsume ao âmbito de aplicação dos diplomas referidos, mormente do seu n.° 1 do artigo 1.°, não podendo, como tal, o direito à progressão na carreira da Recorrente, entendido como refração do n.° 2 do artigo 47.° da Constituição da República Portuguesa (CRP), ser cerceado pela imposição da não contabilização do tempo de serviço prestado, nos termos daquele preceito.
III. Cotejada a factualidade fixada e realizada a operação de subsunção ao Direito, entendeu o Tribunal a quo que a deliberação do Conselho Diretivo do Recorrido, de 19.11.2015, exarada na Informação n.° ...14...-PE/2015, que indeferiu o requerimento apresentado pela Recorrente, é válida, sendo a Lei n.° 43/2005 e a Lei n.° 53-C/2006 aplicáveis ao IEFP, I.P. e, como tal, à situação jurídico-laboral da Recorrente, na medida em que exercia - e exerce - funções naquele.
IV. Fê-lo o Tribunal a quo referindo que o legislador não havia sido rigoroso na terminologia adotada para “delimitar o âmbito de incidência quanto às entidades a abranger pelas medidas impostas, obrigando a uma interpretação e preenchimento de conceitos com recurso à doutrina e teoria do direito administrativo”.
V. Salvo o devido respeito, o exercício exegético e de densificação de conceitos a que o Tribunal a quo se dedica poderá, com igual propriedade, fazer pender para o lado da Recorrente a interpretação da lei, em termos tais - como aliás, se impõem - que deverá concluir-se pela inaplicabilidade da Lei n.° 43/2005 e da Lei n.° 53-C/2006 ao Recorrido e, consequentemente, à Recorrente.
VI. Por este motivo, e por considerar que a apreciação encetada pelo Tribunal a quo se encontra eivada de erro de julgamento de Direito, interpõe a Recorrente o presente recurso, propondo-se demonstrar os termos que a decisão ofende os seus direitos e interesses.
VII. No entendimento do Tribunal a quo, '“forçoso constatar que, a Lei nº. 43/2005 e a Lei nº. 53-C/2006, se aplica a todos os funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, agentes e restante pessoal da Administração Pública, nestes se incluindo os trabalhadores do IEFP, I.P.”, determinando, assim, a improcedência da impugnação da decisão ora sindicada e consequente pedido de condenação à prática do ato devido.
VIII. Malgrado a consideração como assente, por parte do Tribunal a quo, da interpretação que faz do artigo 1.° da Lei n.° 43/2005 - que veio a ser posteriormente alterado pela Lei n.° 53-C/2006 -, a mesma não é, contudo, inequívoca, não sendo a sua bondade absoluta.
IX. Fosse o teor do artigo 1.° da Lei n.° 43/2005 e da Lei n.° 53-C/2006 indiscutível no sentido que o Tribunal a quo pretende dar-lhe, não haveria carência de - como aliás, foi necessidade sentida por aquele - “delimitar o âmbito de incidência quanto às entidades a abranger pelas medidas impostas, obrigando a uma interpretação e preenchimento de conceitos com recurso à doutrina e teoria do direito de administrativo”.
X. Analisado a partir do elemento que é, para o intérprete, o mais tangível dos elementos da hermenêutica jurídica - o literal -, a norma convoca vários patamares ou âmbitos de aplicação, a saber: (i) um elemento subjetivo, aplicando-se a ““funcionários, agentes e outros trabalhadores (...) [e] demais servidores do Estado”, acrescentando um elemento objetivo pela referência (ii) à “administração pública central, regional e local”, (iii) aplicando-se, no âmbito dos procedimentos de progressão, em “todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais” - elemento funcional.
XI. Todos aqueles elementos serão de verificação cumulativa, isto significando que a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras só poderá acontecer nos casos em que os três patamares se encontrem, em abstrato reunidos, e, em concreto, verificados, impondo-se, destarte, uma análise individualizada daqueles três elementos para se concluir pela aplicabilidade - ou não - da Lei n.° 43/2005 e da Lei n.° 53-C/2006 ao Recorrido e, em concreto, à Recorrente.
XII. Malgrado a redação amalgamada do n.° 1 do artigo 1.° do diploma vindo de referir, a verdade é que é possível, em termos mais ou menos claros, discernir os elementos que in casu, não suscitam dúvidas daqueles que, por outro lado, não poderão, de forma alguma, sustentar a interpretação veiculada na sentença recorrida.
XIII. O elemento subjetivo deixará pouca margem para dúvidas, uma vez que o legislador abrangeu, com a formulação pouco rigorosa que adotou, quer os funcionários, quer os agentes, quer quaisquer outros trabalhadores, quer ainda os demais servidores do Estado, sendo que, analisada atomisticamente com base neste elemento da redação da norma, não suscitaria dúvidas a aplicabilidade da lei em causa ao Recorrido e, consequentemente, à Recorrente.
XIV. O teor da norma em análise não se queda, contudo, pela referência ao elemento subjetivo individualizado supra, sendo antes composto pelos demais dois elementos que acima se elencou.
XV. No que ao segundo elemento destacado diz respeito, decorrente do inciso “administração pública central, regional e local”, refere-se na sentença recorrida que “Claro está, que o legislador nas normas em apreciação, não foi rigoroso, desde logo, na terminologia usada para delimitar o âmbito de incidência quanto às entidades a abranger pelas medidas impostas”.
XVI. Assevera-o o Tribunal a quo, obviando, contudo, a presunção decorrente do n.° 3 do artigo 9.° do Código Civil (CC).
XVII. Como tal, deverá partir-se, ao arrepio do que fez o Tribunal a quo - não logrando sequer ilidi-la -, da presunção assim estabelecida - e isto, atente-se, sem que saia beliscado o comentário que se fez a propósito da leviandade com que o legislador elencou os trabalhadores, agentes, trabalhadores e servidores do Estado a quem se aplicaria a norma em análise.
XVIII. Se o elemento literal serviu, bastando, para delimitar o conjunto de trabalhadores sujeitos, em abstrato, à aplicação da Lei n.° 43/2005, à mesma conclusão terá, forçosamente, de se chegar no que respeita à perceção da expressão “administração pública central, regional e local” do Estado, devendo tal circunscrição ser tomada no seu significado mais escorreito e na aceção mais fiel à expressão utilizada pelo legislador.
XIX. Como tal, e em termos retos, dir-se-á que a Lei n.° 43/2005 e a Lei n.° 53- C/2006 não se aplicam ao IEFP, uma vez que, sendo um instituto público, não pertence à administração central, regional ou local, mas antes à administração indireta do Estado.
XX. Tanto é, aliás, admitido pela Assessoria de Qualidade, Jurídica e de Auditoria (AQJA) do Requerido que, no Parecer n.° 50/AOJA/2015, asseverou que “a jurisprudência considera que a Lei nº. 43/2005, de 29 de agosto, não se aplica à Administração indireta, mas apenas à Administração central, regional e local, pelo que o IEFP nunca esteve abrangido pela sua vigência”.
XXI. A própria assunção do elemento territorial como relevante permite perceber que o Recorrido se encontrará fora do âmbito de aplicação da Lei n.° 43/2005; nestes encontrar-se-ão integrados as entidades, órgãos e agentes que atuam numa perspetiva de centralização, sem autonomia jurídica, administrativa e financeira,
XXII. Tratando-se, nesse caso, de órgãos e entidades despersonalizados, integrantes da pessoa coletiva Estado, a estes se somando, por sua vez, os setores da administração regional e local - integrados na Administração Autónoma do Estado.
XXIII. Surge como decorrência natural do que se expôs que o IEFP, I.P., enquanto instituto público inserido na administração indireta do Estado, não se subsumirá a qualquer daqueles conceitos, este tanto decorrendo, aliás, dos diplomas que, desde a sua criação, regulam a orgânica e funcionamento daquele.
XXIV. Quadra mal com a pretensa autonomia do Recorrido, seja em termos administrativos ou financeiros - reforçando-se a nota de o mesmo dispor de património próprio -, para além do que já se referiu a propósito da sua inserção no esquema de organização da Administração Pública, que o Recorrido fosse, enquanto instituto público pertencente à administração indireta do Estado, reconduzido ao âmbito de aplicação da Lei n.° 43/2005, quando o que se pretendeu com a referência à “administração pública central, regional e local” foi, tão somente, vincular, para além das entidades administrativas inseridas na Administração Autónoma, de índole regional e local, os órgãos na dependência direta - jurídica, administrativa e financeira - da pessoa coletiva Estado.
XXV. Pelo que, conforme se vem expendendo, o Tribunal a quo labora em erro de...
I – RELATÓRIO
AA, melhor identificados nos autos à margem referenciados de AÇÃO ADMINISTRATIVA nos quais é Réu o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P., vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença promanada nos autos na parte em julgou “(…) improcedente, por não provada, a ação quanto à Autora AA, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos (…)”.
Alegando, a Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)
I. Vem o presente recurso interposto da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, notificada à Recorrente em 09.01.2021, que julgou improcedente a pretensão aduzida, por não provada, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos.
II. O busílis da questão sub judice prende-se, então, com a (in)aplicabilidade da Lei n.° 43/2005, de 29 de agosto, e depois desta, da Lei n.° 53-C/2006, de 29 de dezembro, ao Recorrido e, em concreto, à situação jurídico-laboral da Recorrente, asseverando a Recorrente, conforme decorre da análise da Petição Inicial apresentada, que o Recorrido, atendendo à sua natureza de entidade integrada da administração indireta do Estado, não se subsume ao âmbito de aplicação dos diplomas referidos, mormente do seu n.° 1 do artigo 1.°, não podendo, como tal, o direito à progressão na carreira da Recorrente, entendido como refração do n.° 2 do artigo 47.° da Constituição da República Portuguesa (CRP), ser cerceado pela imposição da não contabilização do tempo de serviço prestado, nos termos daquele preceito.
III. Cotejada a factualidade fixada e realizada a operação de subsunção ao Direito, entendeu o Tribunal a quo que a deliberação do Conselho Diretivo do Recorrido, de 19.11.2015, exarada na Informação n.° ...14...-PE/2015, que indeferiu o requerimento apresentado pela Recorrente, é válida, sendo a Lei n.° 43/2005 e a Lei n.° 53-C/2006 aplicáveis ao IEFP, I.P. e, como tal, à situação jurídico-laboral da Recorrente, na medida em que exercia - e exerce - funções naquele.
IV. Fê-lo o Tribunal a quo referindo que o legislador não havia sido rigoroso na terminologia adotada para “delimitar o âmbito de incidência quanto às entidades a abranger pelas medidas impostas, obrigando a uma interpretação e preenchimento de conceitos com recurso à doutrina e teoria do direito administrativo”.
V. Salvo o devido respeito, o exercício exegético e de densificação de conceitos a que o Tribunal a quo se dedica poderá, com igual propriedade, fazer pender para o lado da Recorrente a interpretação da lei, em termos tais - como aliás, se impõem - que deverá concluir-se pela inaplicabilidade da Lei n.° 43/2005 e da Lei n.° 53-C/2006 ao Recorrido e, consequentemente, à Recorrente.
VI. Por este motivo, e por considerar que a apreciação encetada pelo Tribunal a quo se encontra eivada de erro de julgamento de Direito, interpõe a Recorrente o presente recurso, propondo-se demonstrar os termos que a decisão ofende os seus direitos e interesses.
VII. No entendimento do Tribunal a quo, '“forçoso constatar que, a Lei nº. 43/2005 e a Lei nº. 53-C/2006, se aplica a todos os funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, agentes e restante pessoal da Administração Pública, nestes se incluindo os trabalhadores do IEFP, I.P.”, determinando, assim, a improcedência da impugnação da decisão ora sindicada e consequente pedido de condenação à prática do ato devido.
VIII. Malgrado a consideração como assente, por parte do Tribunal a quo, da interpretação que faz do artigo 1.° da Lei n.° 43/2005 - que veio a ser posteriormente alterado pela Lei n.° 53-C/2006 -, a mesma não é, contudo, inequívoca, não sendo a sua bondade absoluta.
IX. Fosse o teor do artigo 1.° da Lei n.° 43/2005 e da Lei n.° 53-C/2006 indiscutível no sentido que o Tribunal a quo pretende dar-lhe, não haveria carência de - como aliás, foi necessidade sentida por aquele - “delimitar o âmbito de incidência quanto às entidades a abranger pelas medidas impostas, obrigando a uma interpretação e preenchimento de conceitos com recurso à doutrina e teoria do direito de administrativo”.
X. Analisado a partir do elemento que é, para o intérprete, o mais tangível dos elementos da hermenêutica jurídica - o literal -, a norma convoca vários patamares ou âmbitos de aplicação, a saber: (i) um elemento subjetivo, aplicando-se a ““funcionários, agentes e outros trabalhadores (...) [e] demais servidores do Estado”, acrescentando um elemento objetivo pela referência (ii) à “administração pública central, regional e local”, (iii) aplicando-se, no âmbito dos procedimentos de progressão, em “todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais” - elemento funcional.
XI. Todos aqueles elementos serão de verificação cumulativa, isto significando que a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras só poderá acontecer nos casos em que os três patamares se encontrem, em abstrato reunidos, e, em concreto, verificados, impondo-se, destarte, uma análise individualizada daqueles três elementos para se concluir pela aplicabilidade - ou não - da Lei n.° 43/2005 e da Lei n.° 53-C/2006 ao Recorrido e, em concreto, à Recorrente.
XII. Malgrado a redação amalgamada do n.° 1 do artigo 1.° do diploma vindo de referir, a verdade é que é possível, em termos mais ou menos claros, discernir os elementos que in casu, não suscitam dúvidas daqueles que, por outro lado, não poderão, de forma alguma, sustentar a interpretação veiculada na sentença recorrida.
XIII. O elemento subjetivo deixará pouca margem para dúvidas, uma vez que o legislador abrangeu, com a formulação pouco rigorosa que adotou, quer os funcionários, quer os agentes, quer quaisquer outros trabalhadores, quer ainda os demais servidores do Estado, sendo que, analisada atomisticamente com base neste elemento da redação da norma, não suscitaria dúvidas a aplicabilidade da lei em causa ao Recorrido e, consequentemente, à Recorrente.
XIV. O teor da norma em análise não se queda, contudo, pela referência ao elemento subjetivo individualizado supra, sendo antes composto pelos demais dois elementos que acima se elencou.
XV. No que ao segundo elemento destacado diz respeito, decorrente do inciso “administração pública central, regional e local”, refere-se na sentença recorrida que “Claro está, que o legislador nas normas em apreciação, não foi rigoroso, desde logo, na terminologia usada para delimitar o âmbito de incidência quanto às entidades a abranger pelas medidas impostas”.
XVI. Assevera-o o Tribunal a quo, obviando, contudo, a presunção decorrente do n.° 3 do artigo 9.° do Código Civil (CC).
XVII. Como tal, deverá partir-se, ao arrepio do que fez o Tribunal a quo - não logrando sequer ilidi-la -, da presunção assim estabelecida - e isto, atente-se, sem que saia beliscado o comentário que se fez a propósito da leviandade com que o legislador elencou os trabalhadores, agentes, trabalhadores e servidores do Estado a quem se aplicaria a norma em análise.
XVIII. Se o elemento literal serviu, bastando, para delimitar o conjunto de trabalhadores sujeitos, em abstrato, à aplicação da Lei n.° 43/2005, à mesma conclusão terá, forçosamente, de se chegar no que respeita à perceção da expressão “administração pública central, regional e local” do Estado, devendo tal circunscrição ser tomada no seu significado mais escorreito e na aceção mais fiel à expressão utilizada pelo legislador.
XIX. Como tal, e em termos retos, dir-se-á que a Lei n.° 43/2005 e a Lei n.° 53- C/2006 não se aplicam ao IEFP, uma vez que, sendo um instituto público, não pertence à administração central, regional ou local, mas antes à administração indireta do Estado.
XX. Tanto é, aliás, admitido pela Assessoria de Qualidade, Jurídica e de Auditoria (AQJA) do Requerido que, no Parecer n.° 50/AOJA/2015, asseverou que “a jurisprudência considera que a Lei nº. 43/2005, de 29 de agosto, não se aplica à Administração indireta, mas apenas à Administração central, regional e local, pelo que o IEFP nunca esteve abrangido pela sua vigência”.
XXI. A própria assunção do elemento territorial como relevante permite perceber que o Recorrido se encontrará fora do âmbito de aplicação da Lei n.° 43/2005; nestes encontrar-se-ão integrados as entidades, órgãos e agentes que atuam numa perspetiva de centralização, sem autonomia jurídica, administrativa e financeira,
XXII. Tratando-se, nesse caso, de órgãos e entidades despersonalizados, integrantes da pessoa coletiva Estado, a estes se somando, por sua vez, os setores da administração regional e local - integrados na Administração Autónoma do Estado.
XXIII. Surge como decorrência natural do que se expôs que o IEFP, I.P., enquanto instituto público inserido na administração indireta do Estado, não se subsumirá a qualquer daqueles conceitos, este tanto decorrendo, aliás, dos diplomas que, desde a sua criação, regulam a orgânica e funcionamento daquele.
XXIV. Quadra mal com a pretensa autonomia do Recorrido, seja em termos administrativos ou financeiros - reforçando-se a nota de o mesmo dispor de património próprio -, para além do que já se referiu a propósito da sua inserção no esquema de organização da Administração Pública, que o Recorrido fosse, enquanto instituto público pertencente à administração indireta do Estado, reconduzido ao âmbito de aplicação da Lei n.° 43/2005, quando o que se pretendeu com a referência à “administração pública central, regional e local” foi, tão somente, vincular, para além das entidades administrativas inseridas na Administração Autónoma, de índole regional e local, os órgãos na dependência direta - jurídica, administrativa e financeira - da pessoa coletiva Estado.
XXV. Pelo que, conforme se vem expendendo, o Tribunal a quo labora em erro de...
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