Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 545/2021
| Data de publicação | 16 Setembro 2021 |
| ELI | https://data.dre.pt/eli/actconst/545/2021/09/16/p/dre/pt/html |
| Gazette Issue | 181 |
| Section | Serie I |
| Órgão | Tribunal Constitucional |
N.º 181 16 de setembro de 2021 Pág. 4
Diário da República, 1.ª série
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 545/2021
Sumário: Não declara a inconstitucionalidade da norma contida no artigo 3.º da Lei n.º 16/2021,
de 17 de abril, na parte em que adita o artigo 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de
22 de janeiro (estabelece medidas de apoio no âmbito da suspensão das atividades
letivas e não letivas presenciais), e, através deste, altera os n.os 7 e 8 do artigo 23.º e
os n.os 7 e 8 do artigo 24.º, ambos do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março; não
declara a inconstitucionalidade da norma do artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril,
na parte em que introduz uma alínea b) do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22
de janeiro; declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma con-
tida no artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, na parte em que adita o artigo 4.º-C
ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro e, através deste, altera os n.os 2 e 3 do
artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março; declara a inconstitucionali-
dade, com força obrigatória geral, da norma contida no artigo 2.º da Lei n.º 16/2021,
de 7 de abril, na parte em que altera o n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021,
de 22 de janeiro; declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma
contida no artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, de 7 de abril, que alterou, em sede de apre-
ciação parlamentar, o n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, de 15 de janeiro;
ressalva, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, por motivos de segurança
jurídica e de equidade, os efeitos produzidos pelas normas declaradas inconstitucio-
nais, até à publicação deste Acórdão no Diário da República.
Processo n.º 356/2021
Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional
I. Relatório
1 — O Primeiro -Ministro requereu, ao abrigo do artigo 281.º, n.º 2, alínea c) da Constituição,
a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral:
a) Da norma do artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, que aditou, em sede de apreciação
parlamentar, o artigo 4.º -C ao Decreto -Lei n.º 8 -B/2021, de 22 de janeiro, na parte em que modifica
os artigos 23.º e 24.º do Decreto -Lei n.º 10 -A/2020, de 13 de março e, ainda, por conexão instru-
mental, da norma do artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, na parte em que adita a alínea b) ao artigo 1.º
do Decreto -Lei n.º 10 -A/2020, de 13 de março, com fundamento em violação do disposto no ar-
tigo 169.º, n.º 1 e no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição;
b) Da norma do artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, que alterou, em sede de apreciação parlamen-
tar, o artigo 3.º, n.º 2, do Decreto -Lei n.º 8 -B/2021, com fundamento em violação do disposto no
artigo 167.º, n.º 2, da Constituição;
c) Da norma do artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, de 7 de abril, que alterou, em sede de apreciação
parlamentar, o artigo 3.º, n.os 1 e 6 do Decreto -Lei n.º 6 -E/2021, de 15 de janeiro, com fundamento
em violação do disposto nos artigos 13.º e 167.º, n.º 2, da Constituição.
O Primeiro -Ministro requereu ainda, a título subsidiário, a declaração de ilegalidade, com força
obrigatória geral, das mesmas normas, com fundamento em «violação da Lei do Orçamento do
Estado, na qualidade de lei com valor reforçado», invocando a conjugação entre os artigos 112.º,
n.º 3 e 281.º, n.º 1, alínea b), da Constituição.
2 — Juntou três documentos: «Relatório sobre o impacto orçamental das alterações aprova-
das na Assembleia da República aos apoios sociais», emitido pelos Ministérios das Finanças e do
Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, sem data (documento n.º 1), «Dados do Sistema de
Informação da Segurança Social», emitido pelo Instituto de Informática I. P., sem data (documento
n.º 2) e «Nota — Conceito de rendimento médio anual mensualizado — Artigo 3.º, n.º 6 do Decreto-
-Lei n.º 6 -E/2021, de 7 de abril», emitido em 8 de abril de 2021 pela Direção Geral da Segurança
Social (documento n.º 3).
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3 — O pedido de declaração de inconstitucionalidade encontra -se fundamentado nos seguintes
termos (transcrição parcial, sem destaques e notas de rodapé):
«1.1 — Da violação do artigo 169.º, n.º 1, da CRP
11.º A norma impugnada, no que tange à nova redação que, por via do novo artigo 4.º -C
do Decreto -Lei n.º 8 -B/2021, de 22 de janeiro, confere aos artigos 23.º e 24.º do Decreto -Lei
n.º 10 -A/2020, de 13 de março, resulta ser inconstitucional por violação do prazo fixado no ar-
tigo 169.º, n.º 1, da CRP para a admissibilidade de propostas de apreciação parlamentar de
decretos -leis, nos termos do qual:
“Os decretos -leis, salvo os aprovados no exercício da competência legislativa exclusiva do
Governo, podem ser submetidos a apreciação da Assembleia da República, para efeitos de cessa-
ção de vigência ou de alteração, a requerimento de dez Deputados, nos trinta dias subsequentes a
publicação, descontados os períodos de suspensão do funcionamento da Assembleia da República.”
Sucede que,
12.º Pese embora o facto de, no plano puramente imediato e instrumental, a alteração legislativa
operada por apreciação parlamentar através do artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril recair
sobre o Decreto -Lei n.º 8 -B/2021, de 22 de janeiro, na observância do prazo do artigo 169.º, n.º 1,
da CRP, é incontornável que, no termo deste recurso legislativo indireto ou interpolado, acabou por
ser o Decreto -Lei n.º 10 -A/2020, de 13 de março, o ato legislativo que, nos seus artigos 23.º e 24.º,
foi objeto principal de uma alteração substancial e constitutiva, sendo certo que:
a) O mesmo Decreto -Lei n.º 10 -A/2020, pela circunstância de ter sido publicado no dia 13 de
março de 2020, já não poderia ser submetido a apreciação parlamentar, por ter há muito ter trans-
corrido o prazo de 30 dias estipulado para o efeito no artigo 169.º, n.º 1, da CRP;
b) O Decreto -Lei n.º 8 -B/2021, de 22 de janeiro, que é objeto imediato da apreciação parla-
mentar, constitui um mero trampolim ou instrumento intercalar da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, para
que esta viesse a aditar -lhe, “tempestivamente”, à luz do artigo 169.º, n.º 1, da CRP, o artigo 4.º -C,
destinado a modificar dois preceitos de outro decreto -lei, o Decreto -Lei n.º 10 -A/2020, de 13 de
março, o qual pelas razões expostas na alínea precedente já não podia diretamente ser sujeito a
essa apreciação.
13.º Não se diga, deste modo, que o referido prazo constitucional do artigo 169.º, n.º 1, foi
observado, pelo facto de, entre a data de publicação do Decreto -Lei n.º 8 -B/2021, objeto imediato
da referida apreciação parlamentar, ocorrida no dia 22 de janeiro, e a data de entrada do requeri-
mento originário de apreciação parlamentar desse decreto -lei, que teve lugar no dia 2 de fevereiro,
terem transcorrido apenas 11 dias, já que:
a) O Decreto -Lei n.º 8 -B/2021, de 22 de janeiro, ao qual foi aditado o artigo 4.º -C pelo artigo 3.º
da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, aprovada mediante o instituto de apreciação parlamentar, não
estabeleceu a se nenhuma disciplina própria, mas antes operou como expediente formal ou manipu-
latório para a alteração reflexa de normas de outro decreto -lei que regulava uma matéria distinta e
que já não podia ser objeto de apreciação parlamentar por transcurso do prazo revisto para o efeito;
b) A ser juridicamente admissível o referido aditamento, ficaria aberto o caminho para, no fu-
turo, se passar a defraudar repetidamente o prazo -limite para a apreciação parlamentar constante
do artigo 169.º, n.º 1, da CRP;
c) Para tanto, bastaria que esse prazo fosse acatado aquando da apresentação de uma pro-
posta de apreciação parlamentar de um qualquer decreto -lei, de modo a introduzir, neste último,
aditamentos destinados a modificar sorrateiramente outros decretos -leis que, nos termos do mesmo
preceito constitucional, já não fossem suscetíveis de emendas por via da mesma apreciação par-
lamentar, defraudando -se toda a teleologia deste instituto e respetivos limites.
14.º Assim:
a) A norma do artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, é inconstitucional, por violação do
prazo do artigo 169.º, n.º 1, da CRP, no respeitante as normas dos artigos 23.º e 24.º do Decreto -Lei
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n.º 10 -A/2020, de 13 de março, que foram efetiva e substancialmente objeto principal da alteração
realizada já depois do transcurso do prazo constitucional previsto para o efeito e por desvio evidente
ao fim que subjaz aos limites do instituto de apreciação parlamentar; e
b) Por mera conexão instrumental, a norma do artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, é
inconstitucional, na parte em que confere uma nova redação à alínea b) do artigo 1.º do Decreto-
-Lei n.º 8 -B/2021, de 22 de janeiro, a qual se reporta ou menciona a alteração inconstitucional feita
ao Decreto -Lei n.º 10 -A/2020, de 13 de março, nos termos referidos na alínea anterior do presente
número do Requerimento.
1.2 — A questão da desconformidade com o artigo 167.º, n.º 2, da CRP
15.º A mesma disposição normativa, por força da redação que conferiu as normas dos n.os 1,
2 e 3 do artigo 24.º no Decreto -Lei n.º 10 -A/2020, de 13 de março, implica uma majoração do va-
lor do apoio excecional a família para trabalhadores independentes, a qual importa uma despesa
pública adicional não inscrita no Orçamento do Estado, estimada em um milhão e quatrocentos mil
euros mensais, tendo em conta os trabalhadores abrangidos e os montantes mensais processados
multiplicados por três — por passar de 1/3 para 100 % —, de acordo com os dados constantes da
base de dados da Segurança Social, disponibilizados pelo Instituto de Informática, I. P., e também
refletidos nos documentos anexos que se juntam como Documento 1 e Documento 2 para os de-
vidos e legais efeitos e que aqui se dão por integralmente reproduzidos:
a) Ao invés de o apoio pago pela segurança social ser de 1/3, passará a ser de 100 % da base
de incidência contributiva, sendo ainda ampliado o valor máximo elevado de 2,5 IAS para 3 IAS;
b) Esta alteração implica, por conseguinte, um claro desequilíbrio em face da solução es-
tabilizada para os trabalhadores por conta de outrem, uma vez que, em regra, nesses casos, a
segurança social suporta 1/3 da remuneração, e para os trabalhadores independentes passa a
suportar a totalidade da remuneração;
c) Em suma, o alargamento à totalidade da base da incidência contributiva fará quase triplicar
a despesa prevista e orçamentada.
16.º O regime consignado neste artigo 24.º do Decreto -Lei n.º 10 -A/2020, de 13 de março,
insere -se no conjunto de medidas excecionais e temporárias criadas pelo Governo no âmbito do
combate a pandemia da doença COVID -19, em resultado da evolução do contexto pandémico que
se iniciou em março de 2020.
17.º Tal regime visa prever um mecanismo social que permita continuar a dar resposta célere
e eficaz aos constrangimentos e dificuldades sociais e económicas que decorram das medidas
adotadas no âmbito da pandemia, cuja evolução, apesar de aparentemente mais controlada, per-
manece desconhecida, sendo este apoio aplicável e pago sempre que verificados os respetivos
pressupostos, como sucede atualmente e não pode excluir -se que volte a suceder em diferentes
momentos ao longo do presente ano, à semelhança do que aconteceu na primavera de 2020 e
novamente no começo de 2021.
18.º Face ao exposto, tal como se observará infra na Parte III do presente Requerimento,
resultando a apreciação parlamentar em análise de uma iniciativa oriunda de deputados que se
traduziu numa alteração realizada a dois decretos -leis, dela derivando um aumento da despesa
pública não prevista na Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2021, entende -se que a norma
sindicada não se conforma com o disposto no artigo 167.º, n.º 2, da CRP.
2 — Artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, que altera o artigo 3.º, n.º 2, do Decreto -Lei
n.º 8 -B/2021, de 22 de janeiro (Estabelece um conjunto de medidas de apoio no âmbito da sus-
pensão das atividades letivas e não letivas presenciais)
19.º Por sua vez, a norma do artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, derivada das propostas
de alteração 39 e 41 apresentadas em sede de apreciação parlamentar do Decreto -Lei n.º 8 -B/2021,
de 22 de janeiro, confere nova redação ao n.º 2 do artigo 3.º do mesmo decreto -lei, modificando os
critérios atributivos e o valor das medidas de apoio excecional à família no âmbito da suspensão
das atividades letivas e não letivas presenciais [...].
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