Acórdão nº 00558/15.0BEVIS de Tribunal Central Administrativo Norte, 14 de Janeiro de 2022
| Magistrado Responsável | Helena Ribeiro |
| Data da Resolução | 14 de Janeiro de 2022 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte: I. RELATÓRIO 1.1.
FREGUESIA (...) e FREGUESIA (2), moveram a presente ação administrativa especial contra o MUNICÍPIO (...), pedindo a anulação da deliberação da Assembleia Municipal, datada de 28.02.2015, que criou o Parque Natural Local Vouga Caramulo e aprovou o respetivo regulamento.
Alegam, para tanto, em síntese, que aquele ato está eivado de invalidades e inconstitucionalidades, designadamente, decorrentes da violação do princípio da participação dos interessados, dos documentos que integraram a proposta e que foram fornecidos aos eleitos locais não serem legíveis, da violação do Decreto-Lei n.º 142/2008, bem como da violação do direito da propriedade privada e do princípio da proporcionalidade inscritos na Constituição da República Portuguesa.
1.2. Citada, a Entidade Demandada contestou, defendendo-se por impugnação, sustentando que o ato impugnado não sofre dos vícios que lhe são imputados pelas Autoras, pelo que a ação deve ser julgada inteiramente improcedente.
1.3. Por despacho de 28/10/2015 ordenou-se a notificação das Autoras para no prazo de 15 dias indicarem o nome e a residência dos contrainteressados (“os proprietários dos terrenos, sejam privados, ou não, e que integram a área situada dentro dos limites do Parque Natural Local Vouga – Caramulo (Vouzela)”).
1.4. Por requerimento de 12/11/2015, as autoras procederam à indicação dos contrainteressados, nos termos que constam do mesmo, requerendo que os mesmos fossem chamados a intervir nos autos por citação a realizar mediante a publicação de anúncio, nos termos previstos no artigo 82.º, n.º1 do CPTA.
1.5.Notificado, veio o Réu por requerimento de 01/12/2015, invocar que as Autoras não cumpriram o ónus que sobre elas impendia de identificarem todos os contrainteressados, não tendo indicado um elevadíssimo número deles e em relação a um grande número dos que indicaram não procederam à obrigação legal de uma cabal identificação, incumprindo o disposto no artigo 78.º, n.º2, al. f) do CPTA, pelo que, não tendo suprido as irregularidades de que o articulado padecia tal facto determina a ilegitimidade passiva do réu e a sua consequente absolvição da instância.
1.6. Por despacho de 15/04/2016, o Tribunal convidou as Autoras a, no prazo de 10 dias «aperfeiçoarem o seu articulado de petição inicial, procedendo à correção das irregularidades de identificação de todos os contrainteressados, no qual devem elencar e identificar todos os contrainteressados devidamente, com nome e residência, sob pena de a Entidade Demandada ser absolvida da instância, ao abrigo do disposto no artigo 88º, nº 4, do CPTA e sem possibilidade de substituição da petição ao abrigo do disposto no artigo 89º do CPTA».
1.7. Por requerimento de 22/04/2015, as Autoras solicitaram ao Tribunal a notificação do Réu para vir aos autos indicar a totalidade ou o número de contrainteressados que não tenham sido referidos pelas próprias Autoras no seu requerimento de aperfeiçoamento da p.i.
1.8. O Réu respondeu, em requerimento de 05/05/2016, requerendo o indeferimento do requerido pelas autoras no que concerne à sua notificação para vir aos autos indicar contrainteressados.
1.9. Por requerimento de 10/05/2016, as Autoras invocando a falta de cooperação do réu e a sua recusa expressa em colaborar na identificação dos contrainteressados, e a impossibilidade de os identificarem a todos cabalmente, requereram, ao abrigo dos artigos 22.º, n.º1, 240.º a 242.º x vi art.º 243.º do CPC, a citação edital.
1.10. O Réu respondeu através do requerimento de 17/05/2016, contrapondo que as Autoras confundem o princípio da cooperação com a manifesta intenção de transferir para o Réu uma obrigação que lhes incumbe, sendo sobre as mesmas que impende o ónus de identificar cabalmente os contrainteressados, o qual não pode ser afastado sem a demonstração de fundadas razões, sendo que as autoras não alegaram quais os obstáculos que as impediram de proceder ao cumprimento desse ónus. Concluem, afirmando que o princípio do “pro actione” tem um limite e tal princípio falece quando as partes não substanciem as razões que as impedem de dar cumprimento aos ónus que sobre elas recaem, pelo que, não tendo as autoras pela segunda vez dado cumprimento à obrigação que lhe competia, deve ser julgada procedente a exceção da ilegitimidade passiva do Réu e o mesmo absolvido da instância.
1.11. Em 18/02/2017 foi suscitada oficiosamente a exceção dilatória de inimpugnabilidade, nos seguintes termos: «As Autoras, FREGUESIA (...) E FREGUESIA (2), vieram instaurar acção administrativa especial contra o MUNICÍPIO (...), no qual pedem a anulação da deliberação da Assembleia Municipal, datada de 28.02.2015, de aprovação do Regulamento do Parque Natural Local Vouga-Caramulo.
Os autores sustentam, para tanto, que aquele acto está ferido de invalidades e inconstitucionalidades, nomeadamente: a violação do princípio da participação dos interessados, o facto dos documentos que integraram a proposta que foram fornecidos aos eleitos locais serem ilegíveis, a violação do Decreto-Lei n.º 142/2008, bem como a violação do direito da propriedade privada e princípio da proporcionalidade inscritos na Constituição da República Portuguesa.
Afigura-se ao tribunal que o acto de aprovação de um regulamento, como o que está aqui em causa nos autos, não constitui um acto administrativo, mas sim um acto de trâmite, sem autonomia funcional, dado que, quando o regulamento é emitido, absorve o acto de aprovação como um trâmite do procedimento (cfr. nesse sentido, Ana Raquel Moniz, “Procedimento Regulamentar” in Comentário ao novo Código de Procedimento Administrativo, volume II, 3ª Edição, AAFDL Editora, 2016).
Tal implica que o acto de aprovação não possa ser impugnado autonomamente por não constituir um acto impugnável na acepção acolhida do n.º 1 do artigo 51º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, na versão aqui aplicável.
Deste modo, a verificar-se qualquer vício que afecte o acto de aprovação tal implicará a invalidade do regulamento, por vício de procedimento, o que é substancialmente diferente do que admitir a impugnação desse acto de aprovação.
Na verdade, a admitir-se a sua impugnação autónoma só poderiam estar em causa vícios próprios do acto de aprovação, não sendo admissível como fundamento vícios que inquinam as normas do regulamento aprovado ou o procedimento da sua aprovação, como pretendem as Autoras.
A inimpugnabilidade do acto constitui uma excepção dilatória, que é de conhecimento oficioso e obsta ao conhecimento do pedido, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 89º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.
No entanto, o juiz apenas pode conhecer de qualquer questão prévia que obste ao conhecimento do objecto do processo mediante prévia audição das partes, de acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 89º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos bem como do n.º 3 do artigo 3º do Código de Processo Civil.
Assim, deste modo, ao abrigo do princípio...
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