Acórdão nº 00865/17.7BEBRG de Tribunal Central Administrativo Norte, 02 de Fevereiro de 2018
| Magistrado Responsável | Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão |
| Data da Resolução | 02 de Fevereiro de 2018 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: RELATÓRIO FC, S.A., com sede na Rua ….., Porto, propôs contra a Santa Casa da Misericórdia de Felgueiras, acção de contencioso pré-contratual, impugnando a Deliberação, datada de 14 de março de 2017, proferida pela Mesa Administrativa da Santa Casa da Misericórdia de Felgueiras, que adjudicou à sociedade CEC, S.A. a empreitada de requalificação do Lar MV da Santa Casa da Misericórdia de Felgueiras, no âmbito de concurso limitado por prévia qualificação.
Nos autos figura como Contra-interessada esta sociedade CEC, S.A..
Por sentença proferida pelo TAF de Braga foi julgada improcedente a acção.
Desta vem interposto recurso.
Alegando a Autora concluiu:
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A decisão aqui em recurso incorre em manifesto erro de apreciação e de julgamento da qualificação jurídica da factualidade submetida à apreciação jurisdicional.
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Do erro de julgamento do vício de fundamentação do acto adjudicatório a) Do erro na fixação da matéria de facto b) O primeiro dos vícios assacados ao acto de adjudicação diz respeito à sua falta de fundamentação, em consequência da impossibilidade, para os concorrentes, de compreender o iter cognitivo que determinou a classificação atribuída às propostas.
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Neste quadro de apreciação jurisdicional, o critério de avaliação das propostas consagrado no Anexo III ao programa do procedimento e, em particular, o conteúdo da grelha classificativa aplicável à avaliação de todos os subfactores, ali fixada, afigura-se de suprema e decisiva relevância para a apreciação do thema decidendum, pois que a apreciação e valoração do mesmo constitui um pressuposto decisivo para a consequente apreciação do invocado vício de fundamentação.
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Na fixação da matéria de facto, o Tribunal a quo simplesmente omitiu tal factualidade provada, a saber, o critério de adjudicação do procedimento e, consequentemente, o conteúdo da grelha classificativa associada à avaliação de todos os subfactores, limitando-se a dar como provado que “o Concurso referido em 1) tem como peças do procedimento o Caderno de Encargos e o Programa do Procedimento, os quais aqui se dão por inteiramente reproduzidos” (cfr. ponto 2. da matéria assente).
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Sem a referência, concreta e específica, no segmento fáctico da sentença, ao critério de adjudicação fica por estabelecer a relevância do ponto 6. da matéria assente nos presentes autos, já que os factos enunciados nesse ponto 6 radicam inexoravelmente no conhecimento precedente do critério de adjudicação consagrado no procedimento no quadro da decisão da matéria de facto.
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Impunha-se que o Tribunal a quo tivesse incluído, na matéria assente, os seguintes factos provados através dos documentos juntos aos autos: Facto 1: O modelo de avaliação das propostas descrito no referido Anexo III ao programa do procedimento densifica o critério de adjudicação nos seguintes factores elementares relativos aos aspectos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, e respectivos subfactores e coeficientes de ponderação: d) Garantia de Boa Execução (GBE) – 36%, densificado nos seguintes subfactores de ponderação: i. Plano de Trabalhos (PT) – 30 % ii. Memória do Plano de Trabalhos (MPT) – 20% iii. Plano de mão-de-obra afeta (PMO) – 20% iv. Plano de equipamento afeto (PEQ) – 20% v. Cronograma financeiro (CF) – 10% b) Valia Técnica da Proposta (VTP) – 34%, densificado nos seguintes subfactores de ponderação: i. Memória Descritiva da forma execução da Obra (MDE) – 50 % ii. Sistema de Gestão e Controlo de Qualidade (SGCQ) – 10% iii. Sistema de Gestão de Segurança (SGS) – 20% iv. Sistema de Acompanhamento Ambiental (SAA) – 20% c) Preço Global (PG) – 30% Facto 2: O referido Anexo III ao programa do procedimento estabelece ainda que “Todos os subfactores que densificam o critério de adjudicação referidos nas alíneas a) e b) anteriores serão avaliados numa escala de 0 a 20, de acordo com o conteúdo objeto de avaliação, ao nível do detalhe e coerência da informação” (cfr. o nº 2. d) daquele anexo), com a seguinte grelha de avaliação: Devendo, pois, ser aditados à matéria assente os factos antes enunciados, o que respeitosamente se requer.
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Do erro na apreciação da matéria de facto g) Muito inversamente ao que se conclui na sentença recorrida, as operações aritméticas em que se alicerça a classificação atribuída às propostas são manifestamente insuficientes para que se afirme estarem cumpridas as exigências de fundamentação, tendo em conta o conteúdo vago e genérico da grelha de avaliação “universal” fixada para todos e qualquer dos subfactores no critério de avaliação.
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A Decisão Recorrida não explica quais os fundamentos em que formou a sua convicção quanto à alegada suficiência da grelha classificativa para satisfazer as exigências de fundamentação, limitando-se a descrever o teor da mesma para depois concluir pela sua “adequação”.
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A Decisão Recorrida em momento algum esclarece por que supostas razões entende que a grelha classificativa é “suficientemente densa”, o que constituiria a conditio sine qua non para que, de acordo com a jurisprudência uniformizada do Supremo Tribunal Administrativo, a mesma possa ser tida como suficiente como fundamentação das operações de avaliação das propostas.
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Forçoso seria, para que a avaliação das propostas se considerasse suficiente mediante a atribuição de uma pontuação meramente quantitativa, que, por exemplo, no subfactor “Memória Descritiva” do factor “Valia Técnica da Proposta”, que ao mesmo tivesse sido fixada uma grelha classificativa própria, adequada ao atributo a avaliar, sustentada, designadamente, no nível de pormenor que apresente, na coerência da descrição dos trabalhos, na explicitação do modo de execução dos trabalhos e na descrição dos processos construtivos – reflectida numa escala de pontuação descendente por cada patamar, atribuível em conformidade com o grau de qualidade da proposta avaliada nesse subfactor.
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Já não assim será, contrariamente ao que desacertadamente se sustenta na decisão recorrida, se a grelha classificativa aplicável aos subfactores em avaliação é a mesma para cada um deles - mais ainda tratando-se de, nada mais, nada menos do que nove subfactores em avaliação (cinco no factor “Garantia de Boa Execução e quatro no factor “Valia Técnica”), todos absolutamente distintos entre si na natureza dos atributos das propostas a que dizem respeito.
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O intérprete normal, colocado na posição de bonus pater familia, não alcança, das tabelas classificativas constantes do relatório preliminar nestes autos, as razões que levaram a que o Júri atribuísse uma dada pontuação às propostas em cada subfactor, e não outra qualquer.
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A grelha classificativa em análise não distingue ou autonomiza, nos descritores que a integram, os diferentes atributos das propostas que serão avaliados nos diferentes subfactores, como impõe o nº 3 do artigo 139º do CCP.
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Não podendo, por tudo, deixar de se censurar a apreciação da matéria de facto que resulta da Decisão Recorrida, que por isso viola o disposto nos artigos 146, nº 1 e 148º (aplicáveis ex vi artigo 162º) e 70º, nº 1, todos do Código dos Contratos Públicos, bem como dos artigos 151º, nº 1, alínea d), 152º e 153º do Código do Procedimento Administrativo.
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Do erro na qualificação jurídica dos factos p) A Decisão recorrida convoca – como de resto igualmente a Recorrente o fez na sua p.i. -, a jurisprudência uniformizada que resulta do Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, Secção do Contencioso Administrativo (Acórdão do STA de 21/1/2014, processo nº 1790/13), na qual se conclui que a avaliação das propostas apresentadas num concurso tem-se por fundamentada através da valoração por elas obtida nos vários itens de uma grelha classificativa suficientemente densa.
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Da fundamentação deste Acórdão Uniformizador extrai-se, na verdade, a conclusão inversa à sustentada pelo Tribunal a quo, porquanto aquele Colendo Tribunal define, na motivação daquele Aresto, em termos precisos e rigorosos os casos em que se deverá considerar suficientemente fundamentada uma avaliação baseada apenas na valoração numérica obtida nos vários itens.
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Naquele Aresto parte-se da premissa de uma densificação tal dos itens da grelha que permite uma mera pontuação dos mesmos sem, por isso, deixar de revelar a respectiva motivação.
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O Tribunal a quo extrai a conclusão inversa ao que naquele Acórdão Uniformizador se determina e, dessa forma, interpreta aquela jurisprudência de modo ostensivamente errado.
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O elemento orientador da jurisprudência que, após a prolação deste Acórdão Uniformizador, veio a considerar insuficiente a fundamentação da avaliação sempre que as grelhas classificativas não se mostrem suficientemente densas, acompanhando assim, a contrario, a doutrina plasmada naquele Acórdão Uniformizador quando nele se afirma que se seguiria uma solução distinta caso a “grelha classificativa do concurso [contenha] insuficiências originárias que [comprometam] um cabal esclarecimento, «in fine», das classificações atribuídas às propostas”.
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O Tribunal a quo ostensivamente errou na qualificação jurídica da factualidade submetida à sua apreciação, violando o disposto nos artigos 139º, 146, nº 1 e 148º (aplicáveis ex vi artigo 162º) e 70º, nº 1, todos do Código dos Contratos Públicos, bem como dos artigos 151º, nº 1, alínea d), 152º e 153º do Código do Procedimento Administrativo.
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Olvida, outrossim, o Tribunal a quo que o critério de adjudicação e os factores e subfactores em que o mesmo se densifica deve ser auto-explicativo da metodologia da avaliação das propostas, como impõe o artigo 139º do CCP e a jurisprudência acima referida, em particular o Acórdão Uniformizador de Janeiro de 2014.
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O Tribunal a quo confunde, assim, o cumprimento das exigências constantes do artigo 29º do programa do procedimento – que impõe a apresentação de um conjunto de documentos, nas propostas, que conterão os...
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