Acórdão nº 78/21.3 BECTB de Tribunal Central Administrativo Sul, 03 de Março de 2022
| Magistrado Responsável | FREDERICO MACEDO BRANCO |
| Data da Resolução | 03 de Março de 2022 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I Relatório A T....., SA, no âmbito do identificado Processo de Contencioso Pré-Contratual, que intentou contra o CENTRO SOCIAL PAROQUIAL DE S. TIAGO DE URRA, tendo como contrainteressada o Consorcio D....., Lda., peticionou “(…) i.) a declaração de nulidade ou anulação da decisão de adjudicação proferida no concurso público destinado à execução da empreitada “Ampliação do Centro Social e Paroquial de S. Tiago de Urra de Cuidados Continuados na Tapada das Freiras, São Tiago de Urra – Portalegre”; (ii.) a condenação do R. a proceder à adjudicação da execução da empreitada à Autora.
O Demandado Centro Social e a Contrainteressada D…não se conformaram com a Sentença proferida no TAF de Castelo Branco em 9 de junho de 2021, que decidiu: “i. Anulo o ato de adjudicação proferido pela Direção do R. em 15-2-2021, no procedimento em causa nestes autos; ii. Condeno o R. a proferir nova decisão que exclua do procedimento a proposta apresentada pelo consórcio CI; iii. Condeno o R. a proceder a nova análise da proposta da A., à luz e de acordo com as vinculações resultantes da presente sentença, e, se nada mais obstar, proceder à adjudicação da execução da empreitada em causa à mesma.” Assim, em 1 de julho de 2021, veio o Centro Social e Paroquial apresentar o seu Recurso, no qual concluiu: “A. O presente recurso tem por objeto a Douta Sentença recorrida, a qual anulou o ato do Recorrente (Centro Social) de adjudicação e de admissão da proposta do Consórcio CI ao Concurso sub judice.
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O Tribunal a quo considerou que a proposta do consórcio não cumpre o exigido no artigo 5.º do Programa de Concurso e o artigo 361.º do CCP.
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A análise, que resulta da Sentença recorrida, dos documentos que constituem a proposta do consórcio da CI foi efetuada de forma incompleta, uma vez que não considerou todos os documentos que fazem parte do Plano de Trabalhos.
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O que resultou que julgamento que o Tribunal a quo veio proferir padeça de vários vícios.
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Em primeiro lugar, a Sentença recorrida está em contradição com os factos dados como provados nos pontos 3. e 13. da matéria de facto assente, na qual se indica expressamente que a proposta do consórcio CI se encontra em conformidade com as peças procedimentais (art. 5.º do Programa de Concurso) e com as disposições decorrentes do CCP (art. 361.º do CCP).
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Em segundo lugar, o Tribunal a quo procedeu a uma apreciação de prova, sem respeitar os limites que resultam do princípio decorrente do n.º 5 do artigo 607.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, enquanto atribuiu um caráter paradigmático imperioso à proposta apresentada pela Autora.
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Em terceiro lugar, o Tribunal a quo entendeu, violando a margem de discricionariedade administrativa que constitui reserva da administração, que a proposta do consórcio CI era ilegal, pelo que o Tribunal a quo, sem julgar, mas administrando, substituiu-se ao Recorrente Centro Social e, ao fazê-lo, violou a reserva da atividade administrativa que a Constituição e a Lei guardam para a Administração Pública, violando o estatuído no n.º 1 do art. 3.º do CPTA.
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Em quarto lugar, a Sentença recorrida não indica com base em que é que considerou que «não havendo um plano de trabalhos completo (…), a fiscalização sairá comprometida, ainda que parcialmente, bem como ficará afetada, ab initio, a capacidade de tomar decisões sobre a execução da empreitada, assim como a capacidade de decidir sobre “trabalhos a mais» I. A Sentença recorrida não explica, em momento algum, por que razão o Plano de Trabalhos constante da proposta apresentada pelo Consórcio CI não agrupa, de forma “legal”, os trabalhos em espécies de trabalhos, procedendo a um julgamento ambíguo e ininteligível que gera a nulidade da Sentença Recorrida nos termos previstos na alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
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A Douta Sentença recorrida apoia o seu entendimento em jurisprudência cuja conclusão que dali se retira em nada justifica o entendimento que o Tribunal a quo pretende fundamentar, pelo facto do enquadramento jurídico/factual não corresponder ao do caso sub judice.
Nestes termos, requer-se que Vs. Exas. se dignem julgar o presente recurso provado e procedente e, em consequência, revogar a Sentença Recorrida, com as respetivas consequências legais, assim fazendo JUSTIÇA.
As Contrainteressadas D....., LDA., vieram apresentar as suas alegações de Recurso em 2 de julho de 2021, sendo que as correspondentes Conclusões foram, no seguimento de Despacho nesse sentido já nesta instância, apresentadas sintetizadamente em 3 de dezembro de 2021 nos seguintes termos: “A. Vem o presente recurso interposto do saneador sentença proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que julgou totalmente procedente a ação e, consequentemente: i. Anulou o ato de adjudicação proferido pela Direção do Recorrente CENTRO SOCIAL PAROQUIAL DE S. TIAGO DE URRA datado de 15-2-2021; ii. Condenou o Recorrente CENTRO SOCIAL PAROQUIAL DE S. TIAGO DE URRA a excluir a proposta da aqui Recorrente; iii. Condenou o Recorrente CENTRO SOCIAL PAROQUIAL DE S. TIAGO DE URRA a proceder a nova análise da proposta da Recorrida, à luz e de acordo com as vinculações resultantes da presente sentença, e, se nada mais obstar, proceder à adjudicação da execução da empreitada em causa à mesma.
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Considerou o Tribunal a quo que a proposta do consórcio Recorrente não cumpre o exigido no artigo 5.º do Programa de Concurso e o artigo 361.º do CCP, uma vez que, não contempla de forma discriminada todos os mais de 1200 artigos do Mapa de Quantidades e Trabalhos (“MQT”); C. No caso concreto, de acordo com o artigo 5.º, do Programa de Procedimento (“PP”) o Plano de Trabalhos (“PT”) apenas tinha de conter, pelo menos, o seguinte: ➢ Duração de cada atividade; ➢ Precedências e ligações de cada atividade; ➢ Caminho Crítico; ➢ Identificação de marcos ou prazos parcelares das frentes de trabalho; ➢ Rentabilidade de cada atividade.
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De acordo com o PP, o PT não tinha de ser elaborado por referência aos artigos do MQT, mas, outrossim, por referência a atividades, as quais poderiam e podem incorporar a execução de vários artigos do MQT; E. Da leitura concatenada das disposições legais e regulamentares aplicáveis, não resulta a obrigatoriedade de apresentar um PT que corresponda ipsis verbis aos códigos ou artigos, descrições, unidades de medida e quantidades do MQT; F. O PT que agrupe artigos do MQT numa determinada atividade produtiva, e como verificado in casu, não viola o artigo 361.º, do CCP, nem impede a perceção e avaliação da proposta, estando, ainda, de acordo com o que decorre das normas regulamentares; G. O Tribunal a quo ao decidir como decidiu, violou o n.º 1 do artigo 361.º do CCP, bem como o princípio da discricionariedade técnica da Administração, corolário do princípio da separação de poderes, consagrado na CRP, nos seus artigos 2.º e 111.º, também ele manifestamente violado; H. A leitura que o Tribunal a quo fez do PT da Recorrente configura-se, no caso em apreço, numa leitura manifestamente desadequada – e tecnicamente inviável – e que faz perigar a própria discricionariedade técnica da administração na apreciação da adequabilidade do documento PT; I. O entendimento de que um PT que não indica todos e cada um dos mais de 1200 artigos do MQT (quer no plano de trabalhos, quer no plano da mão de obra e no plano dos equipamentos necessários) viola o disposto no artigo 361.º do CCP, não é correto nem proporcional; J. A ser assim, todos os procedimentos nos quais seja submetido à concorrência o detalhe do PT, consoante este seja decomposto por capítulo, subcapítulo ou artigo do MQT seria ilegal, por violação do artigo 361.º, do CCP; K. No caso concreto o MQT prevê mais de 1200 artigos, pelo que, exigir que o PT identificasse todos e cada um desses artigos (e, consequentemente, todos e cada um dos prazos parciais respetivos) para além de manifestamente desadequado ao controlo da execução da empreitada é desproporcional; L. O artigo 361.º, do CCP deve ser lido à luz do princípio da proporcionalidade, em concreto, à luz do seu subprincípio da adequação; M. O detalhe da decomposição do PT por artigos do MQT não tem qualquer vantagem porque não é acompanhado no detalhe temporal, com uma atividade que abarque a execução de vários artigos do MQT é possível obter a mesma informação e garantir um melhor controlo da execução da empreitada; N. Qualquer PT tem que permitir uma fiscalização clara e adequada do mesmo, sendo que o detalhe excessivo pode torná-lo confuso e pouco objetivo, podendo mesmo inviabilizar o seu controlo em todas as suas vertentes; O. O PT deve ter o grau de detalhe adequado à dimensão da obra de forma a permitir uma fiscalização objetiva de todas as atividades e meios envolvidos; P. Com efeito, com a concreta redação do n.º 1 do artigo 361.º do CCP, o legislador pretendeu, – ao prever a necessidade de o PT especificar as espécies de trabalho e os respetivos prazos parciais – viabilizar o “controlo e a fiscalização do cumprimento dos prazos contratuais” para efeitos de “aplicação de eventuais sanções contratuais” a determinação de prorrogações do prazo de execução” e ainda “outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais”; Q. O PT apresentado pela Recorrente é capaz de atingir o fim com ele visado, i.e., viabilizar o “controlo e a fiscalização do cumprimento dos prazos contratuais” para efeitos de “aplicação de eventuais sanções contratuais”, para a “determinação de prorrogações do prazo de execução” e ainda “outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais”; R. Não existem dúvidas de que o PT da Recorrente assegura os referidos objetivos – fins – encontrando-se salvaguardada a ratio subjacente ao n.º 1 do artigo 361.º do CCP, tal como foi reconhecido pelo Recorrente CENTRO SOCIAL PAROQUIAL DE S. TIAGO DE URRA; S. De...
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