Acórdão nº 01973/20.2BEPRT de Tribunal Central Administrativo Norte, 03 de Dezembro de 2021
| Magistrado Responsável | Helena Ribeiro |
| Data da Resolução | 03 de Dezembro de 2021 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte: I. RELATÓRIO 1.1.C., SA.
, pessoa colectiva n.º (…), com sede no Edifício (…); Empresa de Transportes (...), Lda., pessoa colectiva n.º (…), com sede na Rua (…); A., Lda.
, pessoa colectiva n.º (…), com sede na Rua (…); e V., SA.
, pessoa colectiva n.º (…), com sede na Avenida (…), AUTORAS no Processo n.º 1977/20.5BEPRT, apenso aos presentes autos, doravante designadas como “As AA. G.”; B., SA.
, pessoa colectiva n.º (…), com sede na Avenida (…) e R., SA.
, pessoa colectiva n.º (…), com sede na Rua (…), AUTORAS no Processo n.º 1985/20.6BEPRT, apenso aos presentes autos, doravante designadas como “ As AA. B.” e.
U., Lda.
, pessoa colectiva n.º (…), com sede na Avenida (…); J.
, Lda.
, pessoa colectiva n.º (…), com sede na Rua (…); e M., SA.
, pessoa colectiva n.º (…), com sede na Rua (…), AUTORAS no Processo n.º 2019/20.6BEPRT, apenso aos presentes autos, doravante designadas como “ As AA. UTC” , intentaram a presente ação de contencioso pré-contratual, contra a ÁREA METROPOLITANA DO PORTO(AMT), com sede na Avenida dos Aliados, n.º 236 – 1º, no Porto, indicando como Contrainteressadas, as sociedades identificadas nas suas petições iniciais, tendo em vista obter do Tribunal sentença que reconheça, com as consequências daí decorrentes, as várias invalidades que impetram aos documentos conformadores do “Concurso Público para a Aquisição do Serviço Público de Transporte Rodoviário de Passageiros na Área Metropolitana do Porto”.
Citada, a R. AMP contestou defendendo-se por impugnação, pugnando pela improcedência da ação.
Citadas na qualidade de contrainteressadas, apresentaram contestação as seguintes empresas : (i) a X., SA, que se defendeu, por exceção, invocando a (a) ilegitimidade ativa da A. C. e a falta de interesse em agir da A. C., da A. ET G., da A. B. e da A. UT , relativamente aos lotes em relação aos quais não apresentaram proposta. Defendeu-se também por impugnação, pugnando pela legalidade das peças procedimentais; (ii) a B., LDA. e A. LIMITADA., que aderiram ao teor da contestação apresentada pela R. AMP; (iii) a ET G. e outras (AA. na petição inicial apresentada no Processo n.º 1977/20.5BEPRT, apenso aos presentes autos), onde no que releva, pugnam pela procedência da presente ação; (iv) a UT e outras (AA. na petição inicial apresentada no Processo n.º 2019/20.6BEPRT, apenso aos presentes autos), onde no que releva, a final, pugnam pela procedência da presente acção; (v) a S. SL e P., SA., que se defendeu, por excepção, invocando a (a) ilegitimidade activa da A. C. e a falta de interesse em agir da A. C., da A. ET Transportes G., da A. B. e da A. UT relativamente aos lotes em relação aos quais não apresentaram proposta. Por impugnação, pugnou pela legalidade das peças procedimentais em apreço; (vi) a N., SL, que aderiu ao teor da contestação apresentada pela R. AMP, “com exceção do disposto nos arts. 57º, 59º, 233º a 240º, 382º a 393º da referida contestação, o que a ora Contrainteressada não subscreve, por não partilhar necessariamente do entendimento da Entidade Demandada.” As AA. C. ET G., B. e UT replicaram, pugnando pela improcedência das exceções suscitadas.
Proferiu-se despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal, dispensou a realização de audiência prévia e a apresentação de alegações.
Foi requerida a admissão de apresentação de alegações escritas, em consequência da alteração legislativa decorrente da Lei n.º 18/2021, de 08.04, o que foi indeferido por despacho de 30.04.2021.
Fixou-se o valor da presente ação em 30.000,01 € (trinta mil euros e um cêntimo).
O TAF do Porto proferiu decisão que julgou improcedentes as exceções invocadas, e julgou parcialmente procedente a presente ação, absolvendo a Ré “ÁREA METROPOLITANA DO PORTO (AMP)” do pedido relativamente a várias invalidades assacadas pelas Autoras aos documentos conformadores do “Concurso Público para a Aquisição do Serviço Público de Transporte Rodoviário de Passageiros na Área Metropolitana do Porto, cujo dispositivo tem o seguinte teor: «Pelo exposto julgo: (i) improcedentes as excepções de ilegitimidade activa da A. C.
e de falta de interesse em agir da A. C., da A. ET G., da A. B. e da A. UT ; (ii) parcialmente procedente a presente acção, e em consequência declaro ilegal o artigo 18º n.º12 do programa de concurso, apenas no tocante ao inciso “não confere ao adjudicatário o direito a qualquer indemnização” e a cláusula 53º n.º3 alínea i), n.º4 alínea m), e n.º 5 alínea n) do caderno de encargos, – cujas referências deverão, em conformidade, ser expurgadas das respectivas peças procedimentais, com as legais consequências.
Custas pelas AA. e R. AMP e Contrainteressadas «X.», «B. e A.», «S.» e «N.», na proporção de 90% para as AA. e 10% para a R. e Contrainteressadas identificadas, nos termos do artigo 527º n.1 do Código de Processo Civil.
Registe e notifique.».
1.2. A Entidade Demandada, JUNTA METROPOLITANA DO PORTO, inconformada com a sentença proferida, vem interpor o presente recurso de apelação, no qual formula as seguintes CONCLUSÕES: «I. Nenhum dos autores imputou ao artigo 18.º, n.º 12, do Programa do Concurso, como causa de invalidade, a circunstância de essa norma excluir a indemnização em caso de ato ilícito.
II. Essa não foi, pois, uma das questões (binómio pedido-causa de pedir) que coubesse ao Tribunal decidir.
III. Contudo, o Tribunal a quo decidiu a invalidade do inciso “não confere ao adjudicatário o direito a qualquer indemnização” apenas por abranger a responsabilidade civil extracontratual por ato ilícito, daí decorrendo a violação do princípio da igualdade e da proporcionalidade entre os contratantes.
IV. Deste modo, o Tribunal a quo incorreu em excesso de pronúncia, sancionável com a nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), segunda parte, do Código de Processo Civil.
V. Mesmo que se admitisse a possibilidade de o Tribunal a quo apreciar essa questão, impor-se-ia que a AMP fosse ouvida, nos termos do artigo 95.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – o que não ocorreu.
VI. Tendo proferido sentença sem nunca suscitar essa questão nova (pedido-causa de pedir), o Tribunal a quo incorreu em nulidade secundária, nos termos do artigo 195.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreva), que teve influência determinante no conteúdo da sentença e que apenas no momento da notificação da sentença foi revelada e que determina a respetiva nulidade.
VII. De acordo com a interpretação teleológica e sistemática propugnada pelo 9.º, n.
os 1 e 2, do Código Civil do disposto no artigo 18.º, n.º 12, do Programa do Concurso, resulta que este apenas se destina a regular os casos em que é adotada uma decisão válida de caducidade da adjudicação, não abrangendo a hipótese de suposto afastamento da responsabilidade civil extracontratual da AMP por facto ilícito.
VIII. A redação do artigo 18.º, n.º 12, do Programa do Concurso enquadra-se, de resto, no artigo 87.º-A, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos, que não prevê o direito de indemnização do adjudicatário em casos, como o presente, em que causa de caducidade da decisão de adjudicação se impõe à entidade adjudicante, cabendo a esta apenas verificar a causa de caducidade, ainda que não seja por ela pretendida no quadro da respetiva discricionariedade.
IX. Ao assim não ter considerado, interpretando o inciso “não confere ao adjudicatário o direito a qualquer indemnização” do artigo 18.º, n.º 12, do Programa do Concurso como abrangendo os casos de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, o Tribunal a quo, ressalvado o respeito devido, incorreu em erro de julgamento, com violação do disposto no artigo 9.º, n.
os 1 e 2, do Código Civil e no artigo 87.º-A, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos.
X. A cláusula 53.ª, n.º 3, alínea i), n.º 4, alínea m), e n.º 5, alínea n), do Caderno de Encargos prevê a aplicação de sanções para outros incumprimentos contratuais cujos comportamentos não se encontram expressamente tipificados.
XI. Procede a uma remissão intra-sistemática para os deveres obrigacionais contidos no Caderno de Encargos, nos termos permitidos pelo princípio da legalidade.
XII. O artigo 29.º, n.º 1, da Constituição não se opõe a que as normas que preveem disposições administrativas sancionatórias não obedeçam ao grau de tipicidade que prescreve para as normas penais e os artigos 266.º, n.º 2, da Constituição e 329.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos não impõem essa densificação.
XIII. No campo do direito administrativo sancionatório é suficiente que a infração seja tipificada através da referência à violação de deveres, como sucede no caso das obrigações contratuais, admitindo-se, inclusivamente, a técnica da cláusula geral com enumeração exemplificativa, bastando-se a afirmação como ilícito o comportamento que atente contra tais deveres, e isso mesmo que a conduta adotada não esteja descrita na previsão de qualquer preceito.
XIV. Exige-se apenas condições mínimas de determinabilidade, que permitam considerar que os destinatários da disposição sancionatória têm conhecimento de que a respetiva violação é passível de gerar a aplicação de uma sanção – o que é alcançado através da previsão dos deveres contratuais a que se encontrará sujeito o cocontratante.
XV. No caso das disposições contidas na cláusula 53.ª, n.º 3, alínea i), n.º 4, alínea m), e n.º 5, alínea n), do Caderno de Encargos, deve ter-se em consideração que os destinatários não são todos e quaisquer administrados, considerados de modo indiferenciado, mas apenas os operadores económicos experientes que, após analisar detidamente o Caderno de Encargos, resolveram apresentar proposta para prestar serviço durante 7 anos num contrato cujo valor ascende a muitos milhões de euros em cada lote posto a concurso.
XVI. São, assim, sujeitos qualificados, operadores económicos...
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