Acórdão nº 0154/11.0BELRS 01162/17 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 19 de Fevereiro de 2020
| Magistrado Responsável | JOSÉ GOMES CORREIA |
| Data da Resolução | 19 de Fevereiro de 2020 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo I – Relatório Vem interposto recurso jurisdicional por B………., S.A.
, identificada nos autos, visando a revogação da sentença de 15-05-2017, do Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou totalmente improcedente a impugnação que intentara do acto de liquidação de taxas, no valor de € 2.724,60, praticado pela Directora da Delegação Regional de Lisboa da concessionária pública EP – Estradas de Portugal, S.A..
Inconformada, nas suas alegações, formulou a recorrente B………., S.A.
as seguintes conclusões:
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De acordo com o teor do acto impugnado, datado de 06/10/2010, foi a ora recorrente notificada pela então Delegação Regional de Lisboa da EP — Estradas de Portugal, S.A. para proceder ao pagamento do montante total de € 2.724,00 (no prazo de 10 dias) referente a “2 mangueiras”, caso em que “no ano de 2011, e em conformidade com a deliberação do Conselho de Administração da EP-Estradas de Portugal, tomada em reunião 16 de Dezembro de 2009 é intenção desta empresa proceder à denúncia/renovação da concessão, atribuída pela então Direcção de Estradas da Lisboa, a coberto do Diploma de Licença anteriormente referido com o pagamento integral das mangueiras existentes no PAC — à data da acção de fiscalização” OU “Renovação imediata da respectiva concessão por um prazo de 5 anos com o pagamento integral das mangueiras verificadas no âmbito da acção de fiscalização”.
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Salvo devido respeito e conforme se deixou alegado na impugnação judicial apresentada, ressalta do conteúdo do acto de liquidação impugnado um sinuoso e contraditório itinerário de premissas que o tornam ininteligível. Com efeito, o mesmo parece impor a liquidação da taxa como condição, não só para renovar, como para vir a denunciar a suposta concessão. A ora recorrente e qualquer destinatário médio ou qualificado ficam sem saber, se doravante, a relação jurídica configurada perdura ou não e se esse facto depende ou não de cumprir o pagamento em causa.
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Por outras palavras, o que o acto de liquidação propõe é verdadeiramente um negócio jurídico. A proposta, pelas escolhas múltiplas que deixa, esvazia o acto tributário de tal forma que o torna ininteligível e como tal ferido de nulidade, d) Não tendo assim considerado a douta sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no seu artigo 133°, n° 2 alínea c) (a que corresponde o actual artigo 161°/2, alínea c) do CPA).
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Não assiste igualmente razão à MM Juiz a quo quando sustenta na douta sentença recorrida que “a taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustível, criada pelo Dec-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro, com as sucessivas alterações, encontra-se em vigor e é devida à actual EP-Estradas de Portugal, S.A.
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Em primeiro lugar, sempre se dirá que, embora tacitamente, ocorreu uma alteração do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, falece de sustentabilidade a tese avançada pela recorrente (e confirmada pela douta sentença recorrida), no sentido de que possui competência para o licenciamento da taxa em questão por via da aplicação do citado diploma legal.
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Com efeito, salvo devido respeito por entendimento diverso, a licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento só subsiste para os postos de abastecimento concessionados pela E.P., S.A. ou por qualquer outro motivo situados em terrenos do Estado.
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Nesses casos e apenas nesses, o interessado terá de reunir duas licenças: a licença de exploração, deferida pela DRE e a licença da E.P., S.A. nas dezenas de postos que lhe pertencem por conta do contrato de concessão com o Estado, i) Nos restantes postos de abastecimento (como o dos presentes autos) à data da liquidação do tributo impugnado, competia ao Ministério da Economia e da Inovação ou às Câmaras Municipais (consoante a natureza da via onde se encontre implantado o posto de abastecimento) o licenciamento da exploração de postos de abastecimento de combustíveis (cfr. DL 267/2002, de 26/11) e tratava-se de licenciamento da «construção, exploração, alteração da capacidade, renovação da licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições da segurança da instalação” (cfr. art. 4/1).
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O citado Decreto-lei n.° 267/2002, de 26 de Novembro, determinava que o posto de abastecimento da ora recorrente, porque localizado na rede viária nacional, dependia de licença de exploração (artigo 14.º) a deferir pela DIRECÇÃO REGIONAL DA ECONOMIA DE LISBOA E VALE DO TEJO, sem necessidade de concessão por não usar o domínio público, k) Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A. (artigo 9.º), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos (Manual de Direito do Urbanismo, III, Ed. Almedina, 2010, p. 42).
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E nem se diga que, pelo simples facto de o legislador não ter procedido à revogação expressa das normas no artigo 10°/1, alínea c) do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, permite dar como provado que aquele não pretendeu revogá-las, mas antes as manteve em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da EP. Com efeito, da interpretação do Decreto-Lei n.° 287/2002, de 26/11, resulta evidente um esforço de coordenação interadministrativa (por via da solicitação de parecer a que alude o artigo 9º) e vocação universalizadora do licenciamento.
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Também neste sentido se pronunciou o STA, por acórdão de 12/05/2016, nos termos do qual se deixou dito o seguinte: “(...) deve assim dar-se por assente que tanto a Lei n.º 159/99 como o DL n.° 267/2002 operaram a revogação da legislação que anteriormente regulava esta matéria, máxime as normas do DL n.° 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACS (...) ficando claro que a partir da publicação deste último DL competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos não localizados nas redes viárias regional e nacional e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia, o licenciamento dos PACS situados nessas redes. Em face desta jurisprudência a que aderimos, é de concluir que, à data do acto impugnado, já não estava em vigor o artigo 10º, n.° 1, alínea c) do DL n.° 13/71, não existindo por isso, qualquer disposição, legal que atribuísse à recorrente competência para licenciar os postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacionais (vide acórdão do STA, de 12/05/2016, publicado in www.dgsi.pt).
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O acto de liquidação impugnado está ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., sendo, como tal, nulo (artigo 133.°, n.° 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo).
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Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento, por preterição do disposto no artigo 133°, n° 2, alínea b) do CPA (a que corresponde o actual artigo 161°/2 alínea b)).
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Ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15.º, n.º 1, alínea l) do Decreto n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.
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Desde logo, efectuando uma interpretação sistemática do conceito de “bomba abastecedora”, é o próprio Estado que, no Despacho SEOP n.° 37-XII/92, de 22/12, afasta o conceito de “bomba abastecedora” de “mangueira”. Com efeito, aí se determina dever cada ilha, com as “bombas” aí instaladas, ter um comprimento compatível com o número de “elementos de abastecimento” que contiverem. Por conseguinte, o termo que o legislador aqui utilizou para designar as mangueiras foi o de elemento de abastecimento e não o de “bomba abastecedora”, inexistindo qualquer assimilação entre o conceito de “bomba abastecedora”, por um lado e “mangueira”, por outro.
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Por outro lado, segundo a jurisprudência superior em que a douta sentença recorrida se fundamentou, o aumento do número de mangueiras em cada bomba abastecedora, de modo a satisfazer a procura de combustíveis alternativos (por exemplo, gasolina com e sem chumbo com 95 ou 98 octanas) representaria uma maior procura e, logo, uma utilização mais intensa do posto de abastecimento e um acréscimo das perturbações no tráfego.
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Sucede, porém, que tal interpretação não só passa ao lado das mais elementares regras hermenêuticas, como carece sempre da demonstração da realidade fáctica que lhe subjaz, ou seja, de que a mera existência de um maior número de mangueiras acarreta um aumento do tráfego e do número de entradas e saídas de viaturas no posto de abastecimento (factos que, salvo o devido respeito. não se mostram provados nos presentes autos).
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Pelo contrário, a mera circunstância de se substituir uma bomba com x mangueiras por uma bomba multiproduto com x + y mangueiras não traz maior afluência ao posto que ponha em causa o tráfego médio diário da utilização da via que se situa à margem do posto.
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Na realidade, cada bomba abastecedora ou unidade de abastecimento, podendo ser composta por um número variável de mangueiras, apenas permite abastecer um único veículo automóvel de cada vez.
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Aliás, a prática de preços de venda ao público mais competitivos justificaria também um agravamento das taxas, pois nada no mercado influencia mais a procura que o preço, sendo este um facto de conhecimento oficioso e facilmente apreensível a partir das regras da experiência.
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Por fim, e de acordo com o entendimento da jurisprudência constitucional, o critério do número de bombas abastecedoras só é constitucionalmente legítimo para a determinação do valor de uma dada taxa se, e enquanto, revelar maior intensidade da exploração: “o tributo devido explica-se (...)...
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