Acórdão nº 0932/07 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 20 de Janeiro de 2010
| Data | 20 Janeiro 2010 |
| Órgão | http://vlex.com/desc1/1541_01,Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1.
1.1. C…, SA, interpôs recurso contencioso de anulação da deliberação de 4/1/1996 do Conselho de B… que aprovou a proposta de convolação de um título de uso privativo, da titularidade de A…, SA, para o regime de contrato de concessão de serviço público de movimentação de cargas.
1.2.
Por sentença de 12 de Abril de 2007, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, depois de desatender questões prévias de irrecorribilidade da deliberação impugnada, de ilegitimidade activa e de inutilidade superveniente da lide, concedeu provimento ao recurso de anulação por procedência do vício de violação de lei, por ofensa do artigo 36º, n.ºs 2, 3 e 5, do Decreto-Lei 298/93, de 28/8.
1.3.
Inconformadas, recorrem a B… e a A… 1.4.
A A…concluiu nas suas alegações: “
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A ora Recorrente A… limita o objecto do presente recurso jurisdicional da sentença recorrida às decisões sobre as questões prévias do reconhecimento da alegada legitimidade processual activa da C… e da pretensa utilidade da presente lide, bem como à decisão de anulação da deliberação recorrida com fundamento no vício de violação de lei por alegada ofensa do disposto no artigo 36º, números 2, 3 e 5 do Decreto-Lei n.º 298/93, de 28 de Agosto.
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A legitimidade processual activa depende da existência de um interesse directo, pessoal, e legítimo, na anulação do acto administrativo impugnado (artigo 46º, n.º 1 do RSTA) ou, nos termos do artigo 821º, n.º 2 do CA, no provimento do recurso contencioso de anulação.
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Desta forma, a alegação de um benefício específico, de uma vantagem, ou de uma utilidade consequente da anulação do acto impugnado para a esfera individual do recorrente constitui um requisito fundamental do seu direito processual de recorrer.
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Desde logo, e ao contrário do que é afirmado na sentença recorrida, a Recorrente C…, na sua petição de recurso, não aduziu quaisquer razões, isto é não logrou sequer demonstrar, o benefício concreto, directo, pessoal, e legítimo, que para si resultaria da anulação do acto.
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A eventual anulação judicial de uma convolação concedida ao abrigo do regime especial transitório estabelecido no artigo 36º do Decreto-Lei n.º 298/93, de 28 de Agosto, represtinaria o título originariamente convolado e, qua tale, determinaria também apenas que o ex-concessionário passasse a estar sujeito, na sua área de uso (exclusivamente) privativo, ao regime mais restritivo estabelecido no artigo 5º, número 1, do mesmo diploma legal, aplicável à movimentação de cargas nas áreas portuárias de serviço privativo.
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O lançamento de concurso público, quer ao abrigo do artigo 36º do Decreto-Lei n.º 298/93, quer ao abrigo dos artigos 26º e segs. do mesmo diploma, é meramente eventual, já que dependeria sempre do exercício de uma opção livre conferida ao interessado.
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Assim sendo, improcede a argumentação constante da sentença recorrida que afere a existência necessária de um benefício para a C… traduzido na possibilidade desta poder concorrer ao concurso que, necessariamente, resultaria do provimento do recurso.
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Por outro lado, a convolação da licença de uso privativo em contrato de concessão, ao invés de limitar ou condicionar concorrencialmente a actividade da C…, alargou o seu espaço potencial de actividade por força do regime legal da nova concessão, criando, nessa medida, ex novo, uma relação de concorrência entre a C… e a A…, pelo menos potencial, relativamente à prestação de serviços a terceiros na área concessionada à A….
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O parecer emitido pela DGCP também rejeita a tese da existência de um mercado concorrencial relevante coincidente com o porto, sustentando que existem mercados relevantes diferenciados no porto, seja em função dos diferentes tipos de produtos movimentados, seja em função das diferentes áreas geográficas coincidentes com cada uma das concessões atribuídas no porto.
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Aplicando estas considerações ao caso sub judice, verificamos que o mercado concorrencialmente relevante em que opera a Recorrente C… — movimentação de cargas ao largo — é geograficamente distinto do mercado relevante em que opera a A…, coincidindo este último, exclusivamente, com a área que lhe foi concessionada.
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A anulação do acto de convolação não traz, nesta perspectiva, qualquer vantagem, utilidade ou benefício concorrencial à Recorrente C…, bem pelo contrário, acarreta-lhe a desvantagem imediata da cessação da relação de concorrência potencial que a convolação havia criado.
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Inexistindo quaisquer direitos de natureza concorrencial justificativos de um interesse directo, pessoal e legítimo da C… a sua posição processual reconduz-se, nesta matéria, à mera defesa de interesses processuais difusos.
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Ao julgar ter a C…legitimidade processual activa, a sentença recorrida incorreu em manifesto erro de interpretação e aplicação das normas aplicáveis à legitimidade processual activa da Recorrente C…, nomeadamente dos artigos 46º, n.º 1 do RSTA e 821º, n.º 2 do CA, quando conjugados com os artigos 26º e segs. e 36º do Decreto-Lei n.º 298/93, de 28 de Agosto, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 324/94, de 30 de Dezembro.
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Ao contrário do que vem afirmado na sentença recorrida, o processo n.º 694/95, que correu termos na 4ª Secção do ex-TACL, e o presente, assentam em factualidade similar e são substancialmente idênticos, aliás, como a própria Recorrente C… reconheceu no seu requerimento apresentado em 24 de Março de 1997, a fls. 535 e segs. dos presentes autos, e foi também declarado no Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo proferido no recurso nº 39843 relativo à A… o) A inutilidade superveniente da lide resulta também da falta de legitimidade da Recorrente para propor directamente uma acção sobre a validade do contrato de concessão celebrado pela A…, nomeadamente por força do disposto no artigo 825º do CA aplicável no tempo ao caso sub judice.
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Assim sendo, não tendo logrado obter a anulação judicial do despacho ministerial de convolação e não podendo a C…, por falta de legitimidade, atacar directamente o contrato administrativo de concessão decorrente da convolação do direito de uso privativo da A…, a lide dirigida directa ou instrumentalmente a tal fim tornou-se manifestamente inútil e juridicamente inviável.
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Ao decidir diferentemente, o Tribunal a quo interpretou e aplicou, incorrectamente, na sentença recorrida, a alínea e) do artigo 287º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º da LPTA, e violou o disposto no artigo 825º do CA.
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Acresce que a ora Recorrente entende que a manutenção da solução judicial de anulação parcial de um dos muitos casos analisados no mesmo parecer da DGCP acarretaria um resultado oposto ao pretendido na sentença recorrida, quer pelo tratamento desigual de situações iguais, quer pelo tratamento discriminatório do “concorrente” A…relativamente aos demais concorrentes que viram as suas licenças definitivamente convoladas (cf. artigo 13º da CRP).
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A correcta análise das condições em que deverá ocorrer a convolação ao abrigo do artigo 36º do Decreto-Lei n.º 298/93 infirma a interpretação e aplicação sustentadas na sentença recorrida a propósito da decisão anulatória com fundamento no vício de violação de lei por ofensa daquela norma.
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Nos termos do número 2 da referida norma, a autoridade portuária deve assegurar a justa retribuição do alargamento do objecto da concessão e o equilíbrio das condições de concorrência no porto através da alteração das contrapartidas e taxas cobradas previstas no título originário a rever ou convolar.
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A referida alteração das contrapartidas e taxas deverá prevenir uma situação de manifesto desequilíbrio contratual entre os direitos e deveres do concessionário susceptível de vir a afectar as próprias condições de concorrência no porto, nomeadamente pela criação artificial, através de um contrato de concessão desequilibrado, de uma situação de vantagem concorrencial do concessionário face aos demais concessionários prestadores de serviços (concorrentes) no porto.
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Nestes termos, o que se pretende é ajuizar do equilíbrio interno contratual da concessão, ou seja pretende-se avaliar apenas o equilíbrio das prestações entre o concedente e o concessionário, por forma a impedir a adopção ou criação de um regime contratual muito diferente do regime-padrão adoptado nas demais concessões no porto, porque desproporcionadamente mais vantajoso para o concessionário.
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Não está aqui em causa a defesa da concorrência no porto, mas sim a defesa do equilíbrio das condições de concorrência no porto, ou seja do equilíbrio recíproco das regras contratuais aplicáveis nas diferentes concessões do porto.
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Para assegurar uma avaliação correcta da potencial afectação do equilíbrio das condições de concorrência no porto, mas no sentido estrito do equilíbrio contratual enunciado supra, os números 4 e 5 do artigo 36º em análise exigem a sujeição do projecto de alargamento do objecto da concessão a parecer prévio da DGCP, entidade pública especializada na defesa da concorrência.
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Todavia, e ao contrário do que é sustentado na sentença recorrida, o parecer da DGCP, embora seja obrigatório, não é vinculativo, como, manifestamente, resulta do regime legal aplicável aos efeitos dos pareceres administrativos estabelecido no artigo 98º, n.º 2, do CPA, já que a lei ─ leia-se o artigo 36º do Decreto-Lei n.º 298/93 ─ não previu expressamente o seu carácter vinculativo.
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Acresce ainda que, apesar de a sentença recorrida nem sequer ter apreciado a legalidade do parecer emitido pela DGCP no caso concreto em análise, o referido parecer emitido pela DGCP também não obedeceu à lei aplicável, devendo, pois, considerar-se ilegal.
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Antes de mais, o referido parecer concentrou a maioria das suas considerações na manifestação de uma opinião (política) negativa relativamente à adequação do modelo legislativo adoptado no Decreto-Lei n.º 298/93, nomeadamente quanto à adopção da concessão como solução para a atribuição do...
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