Acórdão nº 041/14 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 12 de Março de 2015
| Magistrado Responsável | MARIA BENEDITA URBANO |
| Data da Resolução | 12 de Março de 2015 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1.
O Estado português (EP), representado pelo Ministério Público (MP), recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), de 12.03.13, invocando para o efeito o n.º 1 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
1.1.
O recorrente apresentou alegações, concluindo, no essencial, do seguinte modo (fls 317 e ss): 1. “O pedido de condenação formulado contra o R. radica, apenas, num suposto dever de indemnizar directamente ancorado no artigo 22.º da Constituição e tem como pressuposto a responsabilidade civil extracontratual do Estado pela omissão de medidas legislativas necessárias para tornar exequível o direito previsto na alínea e) do n.º 1 do art. 59.º da CRP, relativamente a funcionários da administração pública, baseando-se no Acórdão n.º 474/2002 do Tribunal Constitucional”.
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“A atribuição do subsídio de desemprego não é automática, sendo que todos os diplomas legais que o regulavam e o regulam, fazem depender tal atribuição de diversos pressupostos, nomeadamente, da situação de desemprego, da apresentação de requerimento/pedido pelo trabalhador (a qual marca o início do direito ao subsídio), da situação de desempregado da inscrição prévia do trabalhador como candidato a emprego no centro de emprego na sua área de residência, dos descontos enquanto foi trabalhador para a segurança social.
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A aplicação directa de normas constitucionais apenas é possível quando se trate de direitos, liberdades e garantias, pelo que não sendo o caso do art.º 22.º da CRP, este não pode ser directamente aplicável à situação sub judice.
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É inaplicável directamente ao caso, o art.º 22.º da CRP, também porque este dispositivo legal apenas estabelece um princípio geral, não sendo possível do mesmo extrair qualquer critério para aferir dos pressupostos que permitam responsabilizar o EP pela prática de actos legislativos.
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A inconstitucionalidade por omissão não pode ser suprida pelos tribunais, mas apenas pelo legislador, na sequência da declaração dessa inconstitucionalidade pelo Tribunal Constitucional (TC) nos termos do n.º 2 do art.º 283.º da CRP.
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O ordenamento jurídico-constitucional português não admite o controlo jurisdicional concreto de omissões legislativas, ao contrário do que se verifica com a inconstitucionalidade por acção.
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O Acórdão do TC n.º 474/02, apenas verificou a omissão legislativa parcial por o legislador não ter dado total execução à alínea e) do n.º 1 do art.º 59º da CRP – excluindo do direito dos trabalhadores por conta de outrem ao subsídio de desemprego, a maioria dos trabalhadores da função pública – com vista a essa omissão ser suprida, o que ocorreu com a entrada em vigor da Lei n.º 11/2008.
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Só a partir da entrada em vigor daLei n.º 11/2008 é que o A. teria direito a subsídio de desemprego o que não o eximiria de demonstrar que possuía todos os requisitos necessários naquela previstos.
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Não é possível precisar juridicamente a formulação dos diferentes direitos sociais para que os cidadãos possam neles fundar pretensões directamente exigíveis, sem os mesmos serem definidos, em concreto, pelo legislador comum, dado o princípio da oportunidade política e económica por que este se pode reger, nesta matéria.
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À data em que o A. cessou o contrato não existia qualquer normativo que previsse a atribuição do subsídio de desemprego aos funcionários públicosnem que determinasse a responsabilidade do Estado por omissões legislativas.
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Ao não ter requerido o subsídio de desemprego que peticiona, não se formou qualquer direito ao mesmo.
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Não se verifica, assim, qualquer ilicitude por parte do Estado.
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A petição inicial não contém os factos demonstrativos da existência dos pressupostos necessários ao dever de indemnizar, nem a motivação de direito que justifique o pedido formulado, irregularidades que conduziram à ininteligibilidade do montante pedido e deveriam ter levado à improcedência da acção.
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“O A. não alegou nem fez prova de que requereu o subsídio de desemprego que agora peticiona, e que este lhe tivesse sido negado em virtude da omissão legislativa em causa, pelo que é impossível aferir a que período o mesmo se reporta e se nesse período estava desempregado”.
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“Desconhece-se se o A. pretende o subsídio social de desemprego ou o subsídio de desemprego bem como se detém os requisitos exigidos para as respectivas atribuições”.
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“De todo o modo, pela matéria factual trazida aos autos e documentação a estes junta e tendo em vista a aplicabilidade pelo acórdão recorrido, quer do DL n.º 119/99, de 14-4, quer do DL n.º 84/2003, de 24-4, o A. não detinha à data em que ficou desempregado, os requisitos quer para o subsídio de desemprego quer parao subsídio social de desemprego e nomeadamente que continuou desempregado, que estava inscrito na Segurança Social bem como no Centro de Desemprego”.
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“O A. nada alegou nem provou que demonstrasse a prática de um acto ilícito, a culpa do Estado, os danos, bem como o nexo de causalidade entre a omissão legislativa e os danos que invoca”.
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“Desconhece-se em que factos o A. se baseou para apresentar o quantitativo de 28.691,00 €, nomeadamente a percentagem de 65%, os 18 meses, bem como o salário mínimo”.
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“De todo o modo, os parâmetros de cálculo apresentados pelo A., não encontram em qualquer diploma legal o menor cabimento, não podendo o tribunal substituir-se ao A. na fixação desses parâmetros, com base em legislação de duvidosa aplicação ao caso, nomeadamente o DL n.º 84/2003, de 24-4”.
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“O art.º 6º dos factos dados como assentes, refere-se a uma modalidade de subsídio de desemprego que não está em causa nesta acção, sendo, de todo o modo, comprovativo de que se o A. requeresse o subsídio que agora peticiona antes de 29-3-2006, ou antes de 6-12-2007 (cfr art.º 7.º da factualidade assente) e detivesse os requisitos necessários, tê-lo-ia conseguido mesmo antes da entrada em vigor da Lei n.º 11/2008 de 20-2”.
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“Nestes termos, pode-se considerar que a não atribuição do subsídio, antes das datas referidas, se deveu ao facto de o A. não o ter solicitado ou não ter apresentado os documentos exigidos, ou não ter os requisitos necessários e não a qualquer omissão legislativa”.
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“Inexiste, assim, nexo de causalidade adequada entre a alegada omissão legislativa e os danos invocados”.
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“Verifica-se a existência de ‘culpa do lesado’ na medida em que o A. não requereu, aquando do termo do seu contrato, que lhe fosse atribuído o subsídio de desemprego que agora peticiona”.
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“Também não foram alegados pelo A., factos demonstrativos da culpa do Estado, nem sequer este requisito foi dado como provado pelas decisões recorridas”.
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“Na sequência da prolação do Acórdão n.º 474/02, de 19-11-2002, do Tribunal Constitucional, publicado no DR, I série – A, de 18-12-2002, foi iniciado o processo legislativo que culminou com a publicação da Lei n.º 11/2008, de 20.02, não tendo esta efeito retroactivo”.
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“O DL n.º 48051 de 21-12-1967, inaplicável ao caso, apenas responsabilizava as entidades públicas pela prática de erros de gestão pública de onde estavam excluídos os actos legislativos, jurisdicionais e políticos, bem como as omissões legislativas”.
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“O poder judicial não se pode substituir ao poder legislativo criando direito, sob pena da violação do princípio da separação de poderes consignada no art.º 111.º da CRP”.
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“A aplicação directa das normas constitucionais apenas é possível quando se trate de direitos, liberdades e garantias, pelo que não sendo o caso do art.º 22.º da CRP, este não pode ser directamente aplicável à situação sub judice”.
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“Nestes termos, por falta de demonstração dos requisitos necessários à invocação do direito ao subsídio de desemprego a que se arroga e por não se verificarem os requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado – ilicitude, culpa, dano e nexo causal entre a ilicitude e o dano – a presente acção deveria improceder”.
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“Ao assim não considerar, violou o douto acórdão recorrido, os artºs 22º, 111º, 165º n.º 1 al f) e 202.º n.º 3 da CRP, 341º, 342º, 483º nº 1, 487º nº 2, 563º, 569º n.º 3 e 570º, todos do C. Civil; artºs 1 e 6 do DL nº 48051; artºs 16º, 19º, 22º, nº 2 e 24º nº 2 do DL nº 119/99, de 14-4, artº 10º do DL nº 67/2000, de 26-4”.
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“Termos em que se requer que o presente recurso de revista seja admitido e que seja o mesmo considerado procedente, revogando-se o acórdão recorrido e considerando-se improcedente a acção, absolvendo-se o Estado da totalidade do pedido”.
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O recorrido contra-alegou (fls 323 e ss), e, quanto ao mérito da causa, concluiu, no essencial, assim: “6) Estamos a falar de um caso que está atualmente legislado e conforme o recorrente diz «…existem já vários casos idênticos, tratados na jurisprudência dos TCA Norte e Sul, todos condenatórios do Estado»” (fl. 337).
(…) 14) Tendo em conta que a questão de direito...
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