Acórdão nº 11845/15 de Tribunal Central Administrativo Sul, 26 de Fevereiro de 2015
| Magistrado Responsável | NUNO COUTINHO |
| Data da Resolução | 26 de Fevereiro de 2015 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I – Relatório Q…….– Associação …………….. requereu contra o Município de .............. providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação proferida pela respectiva Câmara Municipal em 13 de Junho de 2014, nos termos da qual foi decidido proceder à abertura do período de discussão pública da proposta final da primeira revisão do Plano Director Municipal de .............., pelo período de 28 de Junho a 31 de Outubro.
Por sentença proferida pelo T.A.F. de Leiria em 15 de Outubro de 2014 foi indeferida a pretensão cautelar formulada, decisão da qual interpôs recurso a Quercus.
No âmbito dos autos, a ora recorrente, por requerimento de fls. 381 e seguintes, requereu, nos termos dos nºs 4 e 5 do artº 128º CPTA a declaração de ineficácia de acto de execução indevida que identificou como a deliberação proferida pela Câmara Municipal de .............. em 27 de Outubro de 2014, que determinou a reabertura do período de discussão pública da proposta final da primeira revisão do Plano Director Municipal de .............., pelo período de 11 de Novembro a 2 de Janeiro de 2015.
Por decisão proferida em 4 de Dezembro de 2014 foi indeferida a referida pretensão, da qual foi igualmente interposto recurso.
Formulou a recorrente as seguintes conclusões, no que concerne à sentença de indeferimento da pretensão cautelar formulada: “1ª – Embora se admita que nas providências cautelares, em vista da urgência e simplicidade das mesmas, as características da prova – sumária e perfunctória – justificam que ao juiz seja dado o poder de recusar aquela que for oferecida pelas partes, quando entender que esta seja prescindível, não o isentam do dever de fundamentar essa recusa, não bastando, por isso, a mera afirmação de que aquela é desnecessária sem aduzir qualquer argumento que sustente essa “ratio decidendi”, como se faz na sentença objecto do presente recurso; 2ª – Tendo sido considerado provado que a deliberação da Câmara Municipal de .............., sindicada nestes autos, “não ocorreu em sessão pública”, verifica-se a violação ostensiva do disposto no artigo 77º, n.º 9, do RJIGT, ao contrário do entendimento sufragado no aresto ora recorrido; 3ª – Nem se diga, como o fez a autoridade requerida, cujo argumento foi acolhido na fundamentação da sentença, que essa deliberação “constituiria mero ato burocrático ou de trâmite, posto que todo o enfoque é feito no aviso a publicar no Diário da República e a divulgar pelos restantes meios referidos”, considerando que é “nessa divulgação que vai a garantia de uma efetiva possibilidade de participação e da clareza e transparência do processo de planeamento encetado”, porque se parte da premissa, não verdadeira, de que com aquela deliberação não se teria aprovado, também e necessariamente, uma proposta de Plano; 4ª - Aliás, nem faria qualquer sentido abrir o período de discussão pública sem que, em simultâneo ou previamente, se aprovasse a proposta final de revisão do plano, sobre a qual se confere a possibilidade de os interessados se pronunciarem, designadamente sobre se esta reunia as condições legais e regulamentares para ser aprovada como proposta final de revisão do PDM de .............., em obediência ao procedimento imposto pelo n.º 9 do artigo 77º do RJIGT; 5ª – O que é confirmado pelo teor da Acta n.º 25/2014, relativa a essa reunião extraordinária da Câmara Municipal de .............., onde se diz que “como resultado do processo atrás, sumariamente, descrito resultou a proposta de Plano, na sua versão de Maio de 2014, que inclui as correcções provenientes do complexo período de concertação com as diversas entidades, na sequência do Parecer Final da CTA de 5 de Julho de 2011, e é este documento que se apresenta agora para que se proceda à abertura do período de discussão pública como proposta final da primeira revisão do Plano Diretor Municipal de ..............” (sublinhados nossos); 6ª - Ou seja: a previsão do artigo 77º, n.º 3, do RJIGT, quando dispõe sobre a abertura de um período de discussão pública, implicitamente pressupõe que nessa deliberação está contida a aprovação de uma proposta de plano que será objecto desse período de discussão pública; 7ª – Assim, sendo preterida a formalidade essencial de tal deliberação não ter sido tomada em reunião pública do órgão administrativo competente, deveria ter-se julgado por verificada a violação ostensiva do disposto no artigo 77º, n.º 9, do RJIGT e, em consequência, considerar preenchida a previsão da alínea a), do n.º 1, do artigo 120º do CPTA, concedendo-se a requerida suspensão; 8ª – Nos termos do artigo 77º, n.º 3, do RJIGT, a abertura do período de discussão pública só pode ocorrer “concluído o período de acompanhamento e, quando for o caso, decorrido o período adicional de concertação”.
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- Pelo que o cerne da questão a apreciar nem sequer se pode centrar sobre se o “parecer final da CTA” foi produzido em 2011 ou em 2014, como se fez na sentença recorrida. Ao invés,o que importa aquilatar é se, nos termos da norma atrás transcrita, o parecer emitido em 15.07.2014, entronca (ou não) na previsão nela contida, seguindo o critério de que a abertura do período de discussão pública só pode ocorrer “concluído o período de acompanhamento e, quando for o caso, decorrido o período adicional de concertação”.
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- Dúvidas não subsistem que, em 05.07.2011, a CTA emitiu um “parecer final” desfavorável sob a proposta de Plano existente àquela data, o que determinou um período adicional de concertação, como vem profusamente documentado na sentença.
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- O que equivale a dizer que ocorreu um período adicional de concertação que mediou entre 05.07.2011 e Maio de 2014, esta última data referente à conclusão da proposta de revisão do plano, reformulada, significando que o parecer emitido em 15.07.2014, independentemente de poder ser rotulado como o “parecer final” a que alude o n.º 4 do artigo 75-A do RJIGT, é seguramente o parecer final de concertação que pôs termo a este período adicional.
12.º- Assim, a deliberação camarária de 13 de Junho de 2014, que procedeu à abertura do período de discussão pública da proposta de revisão do PDM, foi extemporânea, por não estar ainda concluída a fase de acompanhamento, que no caso dos autos se traduzira num período adicional de concertação, conforme previsão explícita do aludido artigo 77º, n.º 3 do RJIGT; 13ª – Acresce que, também quanto aos alegados vícios assacados à deliberação camarária no tocante à falta do parecer final da Comissão Nacional da Reserva Ecológica Nacional (REN) sobre a delimitação da REN, bem como a falta de parecer sobre a delimitação da zona de reserva agrícola nacional, a sentença, ora sob recurso, considerou que as soluções a dar a essas questões não são de uma ilegalidade evidente, sublinhando que “importa ponderar as consequências de, em 14.07.2014, a Direcção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo ter informado a CCDRLVT” quanto à conformidade da proposta de Plano, na versão de Maio de 2014, “com os instrumentos de gestão territorial e delimitação da Reserva Agrícola Nacional, nada tendo a obstar à proposta apresentada”; 14ª – Mas esta irrelevância dada a esses vícios procedimentais – já que é evidente que a proposta de Plano foi aprovada antes desses pareceres terem sido emitidos e decorrendo ainda o prazo legal para a sua emissão – só seria admissível se, com tal conduta, aquela omissão ou preterição de formalidades não tivesse impedido a consecução do obectivo visado pela Lei ao exigi-las; 15.ª – Isto atendendo que, sempre que a proposta de revisão do plano implicar a alteração da delimitação da RAN ou da REN, a planta de condicionantes, a submeter à discussão pública, dever conter a delimitação da RAN, devidamente aprovada pela Comissão Regional da Reserva Agrícola, e a proposta de delimitação da REN, a aprovar por RCM, após o devido parecer da Comissão Nacional da REN.
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– Sucede que a falta destes pareceres é especialmente grave neste processo, porque estes atropelos ao normal desenvolvimento desta proposta de Plano foi determinado pela “urgência” na sua aprovação, submetendo-o a discussão pública, “para que fosse possível o enquadramento do plano na norma transitória expressa no n.º 82 da Lei n.º 31/2014 de 30 de Maio de 2014 – Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos de Ordenamento do Território e de Urbanismo”; 17ª - Assim, no caso sub judice, a extemporânea submissão a discussão pública da proposta final da Revisão do PDM de .............., visou impedir a aplicação no novo Regime plasmado na Lei n.º 31/2014 de 30 de Maio de 2014 – Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos de Ordenamento do Território e de Urbanismo; 18ª - Efectivamente, através da prática deste acto administrativo a autoridade administrativa requerida afirmou que pretendia formalmente concluir esta fase do procedimento, logrando ultrapassar a aplicação ao caso do regime jurídico que seria aplicável ao procedimento de revisão de PDM em apreço; 19ª – Ou seja: a Câmara Municipal de .............., com a deliberação de 13 de Junho de 2014, objectivamente, pretendeu burlar a lei, para se subtrair ao regime geral imposto pela Lei n.º 31/2014, de 30 de Maio; 20ª – Parafraseando J. Baptista Machado (in Lições de Direito Internacional Privado, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 1988, p. 275): “Como é sabido da teoria geral do direito, a fraude à lei representa um procedimento pelo qual um particular realiza, por forma inusitada um tipo legal em vez de outro, a fim de provocar a consequência jurídica daquele, em vez deste (KEGEL). Na fraude há, pois, a considerar a regra jurídica que é objecto de fraude – a norma cujo imperativo se procura escapar -, a regra jurídica cuja protecção se acolhe o fraudante, a actividade fraudatória pela qual o fraudante procura modelar artificiosamente uma situação coberta por esta segunda regra (…)” (sublinhado nosso); 21.ª –...
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