Acórdão nº 2473/14.5BESNT de Tribunal Central Administrativo Sul, 19 de Outubro de 2017
| Magistrado Responsável | HELENA CANELAS |
| Data da Resolução | 19 de Outubro de 2017 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I. RELATÓRIO S..... - SEGURANÇA, SA.
(devidamente identificada nos autos), instaurou em 03/06/2014 no Supremo Tribunal Administrativo o presente Processo de Contencioso Pré-contratual contra o CONSELHO DE MINISTROS, identificando ainda como contra-interessada a P.................. – EMPRESA DE SEGURANÇA, SA (igualmente devidamente identificada nos autos) visando a impugnação do despacho de 08/05/2014, do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (PCM), proferido no âmbito do Procedimento nº 054AQ-SGPCM/2013, para aquisição de Serviços Combinados de Vigilância e Segurança e de Ligação a Central e Monitorização de Alarmes, a que corresponde o lote 24 ao abrigo do Acordo Quadro nº 3 da ANCP, que excluiu a sua proposta do mesmo procedimento e adjudicou-o à P.................. – Empresa de Segurança, S.A., cuja anulação peticionou, bem como a condenação da Entidade Demandada, Conselho de Ministros a admitir a proposta da Autora e, consequentemente, a adjudicar à Autora os serviços objecto do referido procedimento, celebrando com ela o contrato correspondente, assim como a abster-se de celebrar o contrato com a P.................. ou, caso o mesmo venha a ser celebrado, ser anulado..
Por decisão do Colendo Juiz Conselheiro relator, de 10/09/2014 (fls. 448 ss.
) foi julgada procedente a exceção de incompetência, em razão da hierarquia, daquele Tribunal para conhecer da presente ação, declarando competente o TAF de Sintra. A autora reclamou para a conferência do STA (fls. 458), que por acórdão de 23/10/2014 (fls. 498 ss.
) julgou improcedente a reclamação confirmando o despacho do relator.
Remetidos os autos ao TAF de Sintra em 24/11/2014 (fls. 509) pela Mmª Juíza daquele Tribunal foi proferido o despacho-saneador de 12/12/2014 (fls. 513 ss.
) no qual julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS absolvendo-o da instância. Daquela decisão a autora reclamou para a conferência, ao abrigo do artigo 27º nº 2 do CPTA, reclamação que foi desatendida pelo coletivo de juízes daquele Tribunal por acórdão de 26/01/2015 (fls. 598). Inconformada a autora interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo Sul (fls. 614 ss.), que por acórdão de 25/06/2015 (fls. 693 ss.), concedendo provimento ao recurso jurisdicional, considerou incorrer o acórdão recorrido na nulidade prevista no artigo 615º nº 1 alínea b) do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, ordenando a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que a conferência (formação coletiva de juízes), deduzida que foi a reclamação prevista no artigo 27º nº 2 do CPTA, apreciasse a questão, segundo o disposto nos nºs 3 e 4 do artigo 652º do CPC novo, observando o disposto no 154º do CPC novo, todos ex vi do artigo 1º do CPTA. Tendo os autos baixado ao TAF de Sintra em 23/07/2015 (fls. 714) foi então ali proferido o Acórdão de 10/09/2015 (fls. 712 ss.) em sede de reclamação para a conferência do decidido pela Mmª Juíza daquele Tribunal no despacho-saneador de 12/12/2014 (fls. 513 ss.), manteve o decidido, julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS absolvendo-o da instância.
Daquele Acórdão do TAF de Sintra a autora interpôs recurso (fls. 743 ss.) para este TCA Sul, ao qual foi concedido provimento por acórdão de 07/04/2016, tendo os autos baixado ao Tribunal a quo para que nele fosse proferido despacho de convite ao aperfeiçoamento, para a correta identificação da entidade que deveria ser a demandada.
No seguimento do despacho de convite ao aperfeiçoamento (de 17/05/2016, a fls. 913) a autora apresentou Petição Inicial corrigida (de fls. 924 ss.
) identificando como réus a (1) PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, (2) o ALTO COMISSARIADO PARA A IMIGRAÇÃO E DIÁLOGO INTERCULTURAL, IP (3) a CINEMATECA PORTUGUESA – MUSEU DO CINEMA, IP, (4) o INSTITUTO DO CINEMA E DO AUDIOVISUAL, IP (5) o INSTITUTO FINANCEIRO PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL, IP (6) o INSTITUTO NACIONAL DE ESTATÍSTICA, IP e (7) o INSTITUTO PORTUGUÊS DO DESPORTO E JUVENTUDE, IP.
, e como contra-interessada a P.................. – EMPRESA DE SEGURANÇA, SA (todos devidamente identificados nos autos), os quais foram citados para a ação e a contestaram, e que foram considerados partes legítimas pelo Tribunal a quo em sede por sentença (saneador-sentença) proferida em 21/09/2016 (fls. 1184 ss.
), sentença que, em sede de pronúncia quanto ao mérito da ação, a julgou procedente, anulando o ato de exclusão da proposta da autora e determinando a repetição do procedimento concursal desde a fase do Relatório Preliminar (exclusão da proposta).
Inconformada com a decisão de procedência da ação proferida por aquela sentença de 21/09/2016 (fls. 1184 ss.
) a Ré PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS dela interpôs o presente recurso (fls. 1245 ss.
), pugnando pela revogação, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos: 1ª) No presente processo está em causa a cláusula legal estabelecida para a contratação pública proibindo a existência de preços anormalmente baixos (art.º 70º, nº 2, e), do Código dos Contratos Públicos; 2ª) É entendimento firmado que tal cláusula tem por objetivo normalizar os mercados, que serão gravemente distorcidos se for admitido o aparecimento de concorrentes que apresentem “preços predatórios”, que não são compatíveis com os custos mínimos referentes às prestações a realizar; 3ª) E, na verdade, deverá ter-se sempre em conta que a proposta de melhor preço nem sempre é uma boa proposta ou uma proposta séria; 4ª) A cláusula da proibição ou do estabelecimento de restrições à admissibilidade de propostas com preços anormalmente baixos pretende evitar danos graves ao interesse público, já que, se não houver justificação para um tal preço, a proposta não é séria e vem, deste modo, prejudicar o interesse público; 5ª) A lei (art.º 71º, nº 3 do CCP) impõe a obrigatoriedade de o concorrente que propôs um preço anormalmente baixo ser ouvido para poder apresentar as suas justificações para a apresentação de um tal preço, o que foi feito pela autora e ora recorrida; 6ª) A única justificação apresentada pelo concorrente foi o de que teria custos com o pessoal afeto ao serviço em causa (serviço de segurança e vigilância) reduzido em 50%, já que iria concorrer aos incentivos financeiros previstos no Decreto-Lei nº 89/95, de 6/5 e na Portaria nº 106/2013, de 14/3; 7ª) É pacífico o entendimento (cf. Acórdão do STA de 7/1/2016, Processo nº 01021/15) de que os incentivos financeiros previstos na referida legislação (Decreto-Lei nº 89/95, de 6/5 e Portaria nº 106/2013, de 14/3) não são automáticos, não são ope legis, estando dependente de candidatura que poderá, ou não, vir a ser aprovada; 8ª) Em face desta resposta dada pela concorrente, o júri considerou que, na medida em que o preço anormalmente baixo só se justificava com base em benefícios financeiros cuja obtenção era incerta, a proposta devia ser excluída em face do disposto na alínea e) do nº 2 do art.º 70º do CCP; 9ª) Na apreciação da justificação apresentada pelo concorrente quanto ao preço anormalmente baixo, como é entendimento jurisprudencial e doutrinário, o júri goza de uma ampla discricionariedade quanto à aferição da razoabilidade e pertinência dos esclarecimentos prestados pelo concorrente; 10ª) Ora, na apreciação que a douta sentença ora recorrida fez, por um lado, da justificação apresentada pelo concorrente e, por outro, da decisão e da fundamentação do júri na exclusão da proposta, não se tomou em consideração que a aceitação de incentivos financeiros futuros, incertos e hipotéticos equivale à aceitação de uma proposta sem justificação para a existência de um preço anormalmente baixo; 11ª) Na verdade, qual é, na substância, a diferença entre não justificar uma tal proposta e justificar com incentivos financeiros em relação aos quais não há qualquer grau de certeza na sua obtenção? Nenhuma! 12ª) É por isso que, sempre salvo o muito respeito, a sentença recorrida fez uma errónea interpretação e aplicação da alínea e) do nº 2 do art.º 70º do CCP; 13ª) A interpretação feita pela douta sentença recorrida tem esta inapelável consequência: tornar “letra morta” a cláusula legal que impede a existência de propostas com preço anormalmente baixo; 14ª) É que basta, à luz dessa interpretação, apresentar como justificação para um preço anualmente baixo a obtenção futura, incerta, hipotética, de determinados benefícios – se estes não se obtiverem, a proposta já foi adjudicada e, portanto, está em vigor um preço anormalmente baixo, contra a vontade, plenamente justificada, do legislador; 15ª) É por isso que a douta sentença recorrida fez, repete-se, uma errónea interpretação e aplicação da alínea e), do nº 2 do art.º 70º do CCP; 16ª) Como o fez, também, em relação à alínea f) do nº 2 do mesmo art.º 70º do CCP, disposição legal que impõe a exclusão de propostas em relação às quais se possa concluir que “… o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis”; 17ª) É que em face da justificação apresentada pela concorrente para o preço anormalmente baixo, justificação essa, recorde-se e repete-se, baseada em determinados apoios financeiros, a inexistência destes implicaria que, na execução do contrato público em causa, o concorrente atuaria em violação de normas legais e regulamentadas aplicáveis ao sector em causa, nomeadamente, quanto a custos obrigatórios do fator trabalho; 18ª) Ora, é indiscutível que a proposta feita pela autora não cobre todos os custos salariais e sociais obrigatórios, se não obtiver os incentivos financeiros, sendo que estes são, como se viu, incertos, o que é suficiente para que a proposta tivesse sido – e bem – excluída; 19ª) Por isso, e sempre salvo o devido respeito, a sentença recorrida interpretou e aplicou erroneamente o disposto na alínea f) do nº 2 do...
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