Acórdão nº 0812/16 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 13 de Dezembro de 2017
| Magistrado Responsável | PEDRO DELGADO |
| Data da Resolução | 13 de Dezembro de 2017 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo 1 – A………. PORTUGUESA, SA, com os demais sinais dos autos, vem interpor recurso da decisão do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a impugnação por si deduzida, contra a liquidação da taxa correspondente ao licenciamento de 16 mangueiras abastecedoras de combustível existentes no PAC, localizado à margem da estrada Nacional nº …………, km 1+100, lado direito, sítio de ………., no valor de 21.796,80€.
Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões: «
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Embora tacitamente, ocorreu uma alteração do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, falece de sustentabilidade a tese avançada pela recorrente (e confirmada pela douta sentença recorrida), no sentido de que “a competência da EP para a prática do ato de liquidação (...) está consagrada na alínea c) do n.º 1 do artigo 10º do Decreto- Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro (…) e na alínea l) do nº1 do artigo 15º do mesmo diploma (...) prevê a correspectiva competência para a liquidação e cobrança da taxa” (cfr. documento n.º 1 junto com a impugnação judicial).
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Com efeito, à data da liquidação do tributo impugnado, competia ao Ministério da Economia e da Inovação ou às Câmaras Municipais (consoante a natureza da via onde se encontre implantado o posto de abastecimento) o licenciamento da exploração de postos de abastecimento de combustíveis (cfr. DL 267/2002, de 26/11) e tratava-se de licenciamento da “ exploração, alteração da capacidade, renovação da licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança da instalação (cfr. art 4/1), sublinhado nosso.
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Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da EP — ESTRADAS DE PORTUGAL S.A. (artigo 9.º), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos (Manual de Direito do Urbanismo, III Ed. Almedina, 2010, p. 42).
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Essa consulta é um verdadeiro e próprio parecer, expressão que o próprio Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, não ignora (artigo 18.º, n.º 2), mas que era residual, ao tempo da publicação deste último diploma, visto que o licenciamento municipal de obras particulares (ao tempo, regulado pelo Decreto-lei n.º 166/70, de 15 de Abril) deixava de fora muitas operações urbanísticas, de modo que o controlo da ex-JAE era o único exigido para a superfície dos postos de abastecimento de combustíveis e, por isso, designado o acto definitivo como licença.
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Tratando-se de uma consulta, a decisão material que contém não pode condicionar o acto definitivo em termos diversos do que aqueles que a lei lhe permite. O parecer não é uma autorização e, por conseguinte, só é vinculativo se for desfavorável.
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Pelo que, outra conclusão não se poderá retirar que não seja a de que o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 23 de Novembro, ao atribuir competência às Direcções Regionais de Economia para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacional e regional e às Câmaras Municipais relativamente a postos de abastecimento localizados nas redes viárias municipais, revogou tacitamente o disposto no artigo 10º, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que este atribuía tal competência à Junta Autónoma de Estradas, pelo que, a partir da entrada em vigor do primeiro diploma legal referido, é de entender que a Estradas de Portugal carece de competência para o referido licenciamento, sem prejuízo de ter de ser consultada.
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Assim também foi considerado nos acórdãos proferidos a 10/03/2016 e 12/05/2016 pelo STA, nos termos dos quais se deixa dito, de forma expressa, que «(…) tanto a Lei nº 159/99 como o DL n.º 267/2002 operaram a revogação da legislação que anteriormente regulava esta matéria, “máxime” as normas do DL nº 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACS (..) ficando claro que a partir da publicação deste último diploma competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos não localizados nas redes viárias regional e nacional e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia o licenciamento dos PACS situados nessas redes (…) É de concluir que, à data do acto impugnado, já não estava em vigor o artigo 10º, n.º 1 do DL 13/71, não existindo, por isso, qualquer disposição legal que atribuísse à recorrente competência para licenciar os postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacionais”.
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O acto impugnado está, pois, ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., sendo, como tal, nulo (artigo 133.º, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo). Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento.
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De todo o modo e sem conceder, sempre se dirá que, de par com a Recorrida, também o Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, IP, criado pelo Decreto-lei n.º 148/2007, de 27 de abril, veio suceder nas atribuições da extinta EP — Estradas de Portugal, EPE, tendo como principal missão fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária, controlando o cumprimento das leis e regulamentos e dos contratos de concessão e sub-concessão (cfr. artigo 23º, n.º 1) j) Ora, o posto de abastecimento de combustíveis não figura entre as áreas de serviço e postos de abastecimento especificadas no objeto da concessão à EP — Estradas de Portugal, SA (Quadro I anexo ao Decreto-lei n.º 380/2007, de 13 de novembro).
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E se não figura nesse enunciado, então recaía no âmbito das atribuições do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP, em que se fundiu o Instituto das Infraestruturas Rodoviárias, IP, cujo regime, contido no Decreto-lei n.º 236/2012, de 31 de outubro, prevê como atribuições, «em matéria de infraestruturas rodoviárias, incluindo matérias especificas relativas à rede rodoviária nacional» (artigo 3. º n.º 4) a de «supervisionar (....) o uso das infraestruturas rodoviárias, nos termos previstos no Estatuto das Estradas Nacionais» (alínea l) e a «de exercer as demais funções previstas noutros instrumentos legais ou contratuais, designadamente no Estatuto das Estradas Nacionais» (alínea o)).
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Em suma, se o poder de licenciar postos de abastecimento de combustíveis junto às estradas nacionais era da extinta Junta Autónoma de Estradas, por força do artigo 10º, n.º 1, alínea o), do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, e se este diploma integra o Estatuto das Estradas Nacionais (como integra porque o alterou — artigo 19.º), então seria o INIR, IP, que, à data da liquidação do tributo impugnado, detinha essa atribuição e seriam os seus órgãos os competentes para deferir as licenças e para revogá-las. Pelo que, também por esta via se mostra ferido de incompetência absoluta o acto de liquidação impugnado sendo, como tal, nulo (cfr. artigo 133º, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo então em vigor).
Sem conceder, sempre se dirá o seguinte: m) Relativamente à apreciação da violação de lei por inexistência de norma de incidência tributária, a douta sentença recorrida acompanhou a jurisprudência vertida, nomeadamente, no acórdão do STA de 17/06/2009, nos recursos n.º 0263/09. Salvo devido respeito, não se poderá concordar com entendimento acolhido pelo MM Juiz a quo, enfermando a douta sentença recorrida de manifesto erro de julgamento.
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Ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15º, nº 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.
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Salvo devido respeito, nenhuma razão de hermenêutica aconselha a que se reconheça a necessidade de ser efectuada uma interpretação do conceito de “bomba abastecedora” de forma a transmutá-lo numa das peças que a compõem.
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Por outro lado, efectuando uma interpretação sistemática do conceito de “bomba abastecedora”, é o próprio Estado que, no Despacho SEOP n.º 37-XIII/92, de 22/12, afasta o conceito de “bomba abastecedora de “mangueira”.
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Segundo a jurisprudência superior em que a douta sentença recorrida se fundamentou, o aumento do número de mangueiras em cada bomba abastecedora, de modo a satisfazer a procura de combustíveis alternativos (por exemplo, gasolina com e sem chumbo, com 95 ou 98 octanas) representaria uma maior procura e, logo, uma utilização mais intensa do posto de abastecimento e um acréscimo das perturbações no tráfego.
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Sucede, porém, que tal interpretação, não só passa ao lado das mais elementares regras hermenêuticas, como faz com que a taxa atravesse a fronteira que a separa dos impostos. A que acresce que, uma tal teoria hermenêutica, carece da demonstração da realidade fáctica que lhe subjaz, ou seja, que a mera existência de um maior número de mangueiras acarreta um aumento do tráfego e do número de entradas e saídas de viaturas no posto de abastecimento, factos estes que, salvo devido respeito, não se mostram provados nos presentes autos.
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Mas mais. A identificação entre “bomba abastecedora” e mangueira” conduz a resultados impróprios. Senão, vejamos ad absurdum: A prática de preços de venda ao público mais competitivos justificaria também um agravamento das taxas, pois nada no mercado influencia mais a procura do que o preço, sendo este um facto de conhecimento oficioso e facilmente apreensível a partir das regras da experiência.
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Na verdade, se o preço de um determinado combustível for menor num posto, preservando.
Por fim, e de acordo com o entendimento da jurisprudência constitucional, o critério do número de bombas abastecedoras só é constitucionalmente legítimo para a determinação do valor de uma dada taxa...
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