Acórdão nº 075/05 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 15 de Junho de 2005
| Magistrado Responsável | PIMENTA DO VALE |
| Data da Resolução | 15 de Junho de 2005 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 - A Câmara Municipal de Matosinhos, não se conformando com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A… - , pessoa colectiva nº 500697370, com sede na …, contra o acto de liquidação da taxa devida pela ocupação do subsolo do município com condutas de combustível, no montante de 138.199.596$00, respeitante ao ano de 2001, dela vem interpor o presente recurso, formulando as seguintes conclusões: 1ª A decisão recorrida anulou a liquidação em causa por violação de lei derivada da invalidade por desvio de poder da norma regulamentar em que assentava a dita liquidação.
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Desde logo, não é possível arguir o desvio de poder a respeito de normas regulamentares, por o poder normativo da Administração não se reconduzir ao exercício de um poder discricionário.
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Sem prescindir, seriam então duas as finalidades desviantes da aprovação da norma regulamentar que prevê o pagamento da taxa por utilização do subsolo dominial por condutas petrolíferas.
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A primeira seria a finalidade de obtenção de benefícios urbanísticos.
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Tal finalidade é meramente invocada na sentença, sem qualquer fundamentação ou esboço dela, pelo que deve ser desconsiderada.
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A segunda seria a finalidade de arrecadação de receitas, com base na capacidade contributiva das empresas atingidas.
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Tal finalidade é justificada com a desproporção ou desequilíbrio do tributo exigido, que se afiguraria excessivo ao valor do bem público disponibilizado.
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Trata-se de fundamentação que nada tem que ver com o alegado vício de desvio de poder, que diz respeito ao princípio da proporcionalidade e à natureza de taxa da figura tributária em causa.
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Nesses termos, trata-se também de fundamentação insuficiente e errada, que, além do mais, contraria expressamente o Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 366/03, vertido na espécie.
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Tal aresto considerou o tributo criado pelo Regulamento em causa como uma verdadeira taxa, que cumpre todas as exigências constitucionais e legais de proporcionalidade e igualdade.
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De resto, a arguição do desvio do poder escudou-se em norma legal já revogada (da Lei n.° 1/87, de 6 de Janeiro), quando a norma em causa era a al. c) do art. 19.° do Dec-Lei n.° 42/98, de 18 de Agosto (ambos os diplomas dizem respeito às finanças locais).
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O erro não é de somenos, porque só na segunda lei o subsolo dominial foi erigido em substrato autónomo e próprio da criação e lançamento de taxas.
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Também sem prescindir, importa sublinhar que é totalmente insubsistente a asserção de que existiria uma intenção de arrecadar receitas com base na capacidade de pagamento.
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É objectivamente errada a ideia de que a consideração - no cálculo da taxa - da vantagem ou benefício económico do utilizador é um critério de capacidade contributiva.
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Na verdade, um dos critérios de definição do quantum das taxas, ao lado do princípio da cobertura dos custos, é o princípio do benefício ou equivalência (que, de resto, só pode valer para tributos bilaterais, isto é, taxas).
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A vantagem que alguém tira do uso de uma conduta petrolífera subterrânea nada diz ou indicia sobre a sua capacidade contributiva.
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A referência da sentença sob recurso às expressões política «fiscal» e «tributária», usadas no preâmbulo do Regulamento, é completamente irrelevante e nada mostra sobre a procedência de um eventual vício de desvio de poder.
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A variação dos montantes das taxas referentes a diferentes modalidades de utilização não revela qualquer vontade de arrecadação de receitas às empresas petrolíferas; antes mostra cumprimento integral dos cânones constitucionais da proporcionalidade e da igualdade.
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Com efeito, vistos os critérios estabelecidos para a sua fixação (e respectiva aplicação), tem de concluir-se pela proporcionalidade da taxa aplicada.
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O critério da área ocupada é indisputável e o critério da ponderação dos custos de exclusão e da intensidade de utilização afigura-se óbvio.
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A proporção é demonstrada pela análise da equação custo/beneficio: a disponibilização do subsolo municipal representa um elevado custo para a autarquia e, ao mesmo tempo, um assinalável ganho para os utilizadores, na medida em que evita outras utilizações tão ou mais dispendiosas; 22ª A norma contida no n.° 7 do art. 36° do Anexo I do Regulamento não infringe, de forma alguma, a ideia de proporcionalidade ou igualdade, pelo que a decisão de que se recorre deve ser revogada, com todas as consequências legais; 23ª A natureza do produto circulante, por razões de proporcionalidade, igualdade e interesse público, não pode deixar de influenciar a modelação da taxa.
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A consideração do fim da actividade exercida (abastecimento aos munícipes ou armazenagem e refinaria) é perfeitamente legítima, já que os fins de armazenagem e refinaria implicam uma utilização maciça e não realizam qualquer interesse da comunidade municipal.
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A concreta conformação da taxa pode integrar (e integra) uma finalidade adicional de moderação da procura.
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A aplicação dos índices de correcção e actualização monetária, por si só, reduz o impacto do aumento dos propalados 57.000% para uma relação de dez vezes mais.
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Mas ainda assim o denominado «aumento» não representa nem traduz qualquer desproporcionalidade.
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É que a sentença desconhece que o subsolo é agora considerado como um espaço autónomo do domínio público e é objecto próprio de incidência tributária, de acordo com o disposto na nova Lei das Finanças Locais; 29ª Em rigor e tecnicamente, o tributo anteriormente existente era uma simples taxa moderadora que visava disciplinar a procura; não se tratava de uma verdadeira taxa.
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Daí que não possa nem deva falar em aumento, mas em criação ou definição de uma taxa.
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O valor simbólico do tributo anteriormente existente é a melhor prova de que não se curava ali de uma taxa em sentido técnico.
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E, por isso, não faz qualquer sentido falar na «não alteração dos serviços prestados»; já que foi o próprio valor e utilidade do subsolo que se alteraram.
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A concepção constitucional de taxa pressupõe a necessidade de existência de uma relação sinalagmática, a desnecessidade de uma exacta equivalência económica, a aferição do respectivo montante em função não só do custo mas igualmente do grau de utilidade prestada e a exigência de uma não manifesta desproporcionalidade na sua fixação.
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A taxa em apreço tem natureza sinalagmática, visto que é devida em função de uma utilização individualizável de um bem do domínio público municipal, bem expressamente autonomizado na lei; 35ª O Tribunal Constitucional decidiu, num processo análogo e paralelo, julgar não inconstitucionais as normas constantes nos n°s 4 e 7 do art. 36° do Anexo I do Regulamento com a Constituição, conforme resulta dos Acórdãos proferidos a 14.07.2003 nos processos n°s 365/03 e 366/03.
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A sentença recorrida considera tais normas ilegais com fundamentos contrários àqueles em que o Tribunal Constitucional se baseou para formular o seu juízo de constitucionalidade.
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Ou seja, o Tribunal Constitucional julgou as normas constitucionais por elas obedecerem aos princípios da proporcionalidade e da igualdade e a sentença recorrida toma-as por ilegais por violação desses mesmos princípios.
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A sentença estabelece que o conteúdo legal da proporcionalidade é diverso do conteúdo constitucional da proporcionalidade, permitindo-lhe um juízo próprio e contrário ao do Tribunal Constitucional.
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Ao fazê-lo, sem invocar a inconstitucionalidade e travestindo-a de ilegalidade, viola a garantia de acesso à justiça, plasmada no art. 20.° da Constituição.
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A sentença recorrida viola o caso julgado formado pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 366/03, na medida em que para ele remete e a ele diz conformar-se.
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Se assim não se entender, então deve ter-se o art. 80.° da Lei do Tribunal Constitucional por inconstitucional, na concreta interpretação perfilhada pela sentença, por violação do art. 221.°, 222.°, n.° 1, e 280.° da Constituição.
A recorrida contra-alegou, concluindo do seguinte modo: 1. A sentença recorrida não merece qualquer censura, ao ter decidido, e bem, que as taxas em causa padecem do vício de desvio de poder, com as consequências legais daí resultantes.
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Acresce que, a sentença respeita o Acórdão n.° 366/2003 do Tribunal Constitucional que não julgou inconstitucionais as normas dos números 4 e 7 do art. 36.° do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos.
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Nesse Acórdão, o Tribunal Constitucional limitou-se a apreciar os critérios que estiveram na base da aferição da eventual inexistência de sinalagma para efeitos da possível descaracterização do tributo como taxa e consequente inconstitucionalidade orgânica das normas, não tendo procedido à análise, em concreto, dos valores das taxas por falta de elementos bastantes que lhe permitissem proceder a qualquer juízo.
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Assim, e não obstante a tal não estar obrigado, uma vez que este Acórdão não foi...
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