Acórdão nº 596/21.3 BELRA de Tribunal Central Administrativo Sul, 2022-03-31
| Ano | 2022 |
| Número Acordão | 596/21.3 BELRA |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
A A....., S.A intentou contra o Camões - Instituto da Cooperação e da Língua, I.P, Ação Administrativa de Contencioso Pré-contratual, tendente à Impugnação de ato administrativo proferido no âmbito do Concurso Público para “Aquisição da prestação de serviços para conceção e desenvolvimento de uma plataforma comunicacional no âmbito do projeto de apoio à consolidação do Estado de Direito nos PALOP e TIMOR-LESTE (PACED)”» pedindo, a final “(…) que deverá a presente ação ser considerada procedente, por provada, e, em consequência:
a) Ser anulado o ato administrativo que aprovou o relatório final do júri, determinou a adjudicação da proposta da Contrainteressada A... e ordenou a proposta da Autora em 3.º lugar;
b) Ser fixado o prazo de 20 dias para o cumprimento das determinações contidas na sentença, nomeadamente a prolação de novo relatório pelo júri com a devida e correta análise das propostas, bem como, posteriormente, a prolação de novo ato de adjudicação.”
O TAF de Leiria proferiu Sentença em 13 de dezembro de 2021, aí decidindo julgar parcialmente procedente a ação, mais decidindo:
“a) Anular o ato administrativo que aprovou o relatório final do júri, determinou a adjudicação da proposta da contrainteressada A... e ordenou a proposta da Autora em 3.º lugar;
b) Condenar a Entidade Demandada a retomar o procedimento de Concurso Público para “Aquisição da prestação de serviços para conceção e desenvolvimento de uma plataforma comunicacional no âmbito do projeto de apoio à consolidação do Estado de Direito nos PALOP e TIMOR-LESTE (PACED)”, nomeadamente a prolação de novos relatórios pelo júri com a devida e correta análise das propostas, bem como, posteriormente, a prolação de novo ato de adjudicação.”
O Camões - Instituto da Cooperação e da Língua, I.P, inconformado com a Sentença proferida, veio Recorrer para esta Instância em 3 de janeiro de 2022, no qual concluiu:
“I Está em causa a sentença do TAF de Leiria tal como consta do capítulo V. DECISÃO, a seguir reproduzida:
“Em face do exposto, julgo parcialmente procedente a presente ação, pelo que:
d) Anulo o ato administrativo que aprovou o relatório final do júri, determinou a adjudicação da proposta da contrainteressada A... e ordenou a proposta da Autora em 3.º lugar;
e) Condeno a Entidade Demandada a retomar o procedimento de Concurso Público para «Aquisição da prestação de serviços para conceção e desenvolvimento de uma plataforma comunicacional no âmbito do projeto de apoio à consolidação do Estado de Direito nos PALOP e TIMOR-LESTE (PACED) », nomeadamente a prolação de novos relatórios pelo júri com a devida e correta análise das propostas, bem como, posteriormente, a prolação de novo ato de adjudicação;
f) Absolvo a Entidade Demandada do demais peticionado.»
II A entidade demandada concorda inteiramente com a alínea c) da decisão, de resto muito bem fundamentada.
III Porém, a entidade demandada já não pode concordar com as alíneas a) e b) da decisão, conforme a seguir melhor se explanará.
IV A retoma do procedimento do concurso público e consequente “prolação de novos relatórios pelo júri com a devida e correta análise das propostas, bem como, posteriormente, a prolação de novo ato de adjudicação” implica a reapreciação dos seguintes subfactores de avaliação sindicados, de acordo com o modelo de avaliação adotado da melhor relação qualidade-preço, conforme estabelecido no artigo 12.º e Anexo VIII do Programa de Concurso:
Cláusula do Caderno de Encargos Subfator
Cláusula 43.º Manutenção
Cláusula 44.º Garantia
Cláusula 45.º Licenciamentos
Cláusula 46.º Requisitos Funcionais do Portal, estando em causa os seguintes requisitos:
n.º 2, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13 e 14, abaixo melhor discriminados.
DO ERRO MANIFESTO DA AVALIAÇÃO DA PROPOSTA DA AUTORA
V A Autora invocou erro manifesto de avaliação da sua proposta por parte do júri do concurso nos subfactores acima mencionados.
VI
Sendo que, relativamente aos subfatores “Manutenção”, “Garantia” e “Licenciamentos”, a sentença declarou (fls. 23):
“Por todo o exposto, procede o vício alegado pela Autora de erro na apreciação da sua proposta, nomeadamente por erro na interpretação das normas que regem o concurso, relativamente aos subfactores de avaliação “Manutenção”, “Garantia” e “Licenciamentos” (cláusulas 43.º, 44.º e 45.º do Caderno de Encargos).
VII O SUBFATOR “MANUTENÇÃO” foi objeto de avaliação nas dimensões de manutenção preventiva e corretiva (prevista na cláusula 43.ª, n.º 2 do caderno de encargos) e na dimensão de manutenção evolutiva (prevista na cláusula 43.ª, n.º 4 do caderno de encargos) - v. Anexo 3 – Avaliação por concorrente, junto ao Relatório Final do júri.
VIII Da proposta da Autora consta um período de 12 meses e 1 dia para a manutenção preventiva, corretiva e evolutiva (v. fls. 6, 66 e 77 da proposta).
IX A manutenção preventiva deve ser executada de acordo com plA... de manutenção estabelecido e deve ter no mínimo uma intervenção mensal (v. cláusula 43.º, n.º 2, alínea c) do caderno de encargos).
X A manutenção corretiva decorre de A...malias no funcionamento do projeto identificadas pela entidade coordenadora (v. cláusula 43.ª, n.º 2, alínea a) do caderno de encargos).
XI A manutenção evolutiva abrange os serviços identificados na cláusula 43.ª, n.º 3 do caderno de encargos. 26
XII No que se refere a este tipo de direitos (manutenção, garantia, licenciamentos, etc.) é prática habitual do comércio a fixação dos prazos em A...s ou meses e não em dias, sendo tal facto do conhecimento geral, o que tem reflexos na própria legislação, como abaixo melhor se verá a propósito do subfator “Garantia”.
XIII Tratando-se de um facto do conhecimento geral não necessita de alegação nem de prova (artigo 412.º do CPC).
XIV Aliás, nenhum outro concorrente apresentou proposta nos moldes em que a Autora o fez e note-se que foram 11 os concorrentes que se apresentaram a concurso.
XV Sendo que as Concorrentes posicionadas no concurso em 1.º (A... – Sistemas de Informática e Serviços, Lda.) e 2.º lugar (P..., S.A.) apresentaram prazos de manutenção de 13 e de 15 meses, respetivamente (fls. 40, 41 e 42 da proposta da A... e fls. 88 da proposta da P...). Além disso,
XVI De acordo com os níveis de serviço oferecidos pela Autora, esta não apresentou condições para assegurar a resolução das A...malias ligeiras verificadas no último dia do período de manutenção que propôs, nem tão-pouco as A...malias graves comunicadas após as 10.00 horas da manhã desse dia, uma vez que o horário de prestação dos serviços está fixado entre as 9.00 horas e as 18.00 horas nos dias úteis, sendo que o prazo fixado para resolução das A...malias ligeiras é de 2 dias úteis e o prazo fixado para a resolução das A...malias graves é de 8 horas nos dias úteis (v. fls. 80 da proposta).
XVII Note-se, aliás, que a Autora também não apresentou condições para assegurar a resolução das A...malias ligeiras verificadas nos três ou quatro últimos dias do período de manutenção que propôs, se estes coincidirem com dias não úteis (que poderão não o ser nos Países beneficiários da plataforma que não Portugal), uma vez que o prazo fixado para a resolução das mesmas é de 2 dias úteis (v. fls. 80 da proposta).
XVIII E também não apresentou condições para assegurar a resolução das A...malias graves ou críticas verificadas nos últimos dias do final do período de manutenção que propôs, quando estes coincidam com dias não úteis (que poderão não o ser nos Países beneficiários da plataforma que não Portugal) e mesmo quando tais A...malias graves ou críticas se verifiquem após as 10.00 horas ou da parte da tarde, respetivamente, do último dia útil anterior ao final do período de manutenção quando o final do período de manutenção coincida com dia não útil (que poderá não o ser nos Países beneficiários da plataforma que não Portugal), uma vez que o prazo fixado para a resolução das A...malias graves ou críticas é de 8 horas e de 4 horas nos dias úteis, respetivamente (v. fls. 80 da proposta). Ou seja:
XIX No que se refere à manutenção preventiva, o aumento de apenas um dia no período de manutenção é dificilmente compatibilizável com o disposto na cláusula 43.ª, n.º 2, alínea c) do caderno de encargos, que obriga à existência de um plA... de manutenção preventiva, estando expressamente previstas intervenções mensais.
XX Quanto à manutenção corretiva, como acima ficou demonstrado, tendo em conta os níveis de serviço que ofereceu a fls. 80 da sua proposta, a Autora não apresentou condições para assegurar integralmente este tipo de manutenção durante o dia suplementar que ofereceu na sua proposta, nem sequer durante a totalidade do período de manutenção de 12 meses exigido no caderno de encargos (v. cláusula 43.ª, n.º 2).
XXI E o mesmo se diga quanto à manutenção evolutiva, que está sujeita aos mesmos níveis de serviço (v. fls. 80 e 81 da proposta e cláusula 43.ª, n.º 3 do caderno de encargos).
XXII Sendo certo que o júri do concurso, questionado pela Autora sobre a forma de cumprimento ou superação do critério respondeu:
“Resposta:
O não cumprimento do requisito levará à exclusão da proposta.
É possível exceder o subcritério através da superação do estabelecido nos requisitos para suporte e manutenção.” (v. artigo 28.º da PI - negrito e sublinhado da Autora).
XXIII Requisitos que, como é bem de ver, não se esgotam na mera indicação de um prazo.
XXIV Assim, no que se refere a este subfactor e contrariamente ao alegado nos artigos 22.º a 46.º da PI e ao declarado a fls. 22-23 da sentença, conclui-se que:
- a interpretação do júri ao exigir, quanto ao subfator “Manutenção”, que o prazo fosse indicado em meses não foi tão descabida assim, uma vez que tem apoio no próprio caderno de encargos (v....
I Relatório
A A....., S.A intentou contra o Camões - Instituto da Cooperação e da Língua, I.P, Ação Administrativa de Contencioso Pré-contratual, tendente à Impugnação de ato administrativo proferido no âmbito do Concurso Público para “Aquisição da prestação de serviços para conceção e desenvolvimento de uma plataforma comunicacional no âmbito do projeto de apoio à consolidação do Estado de Direito nos PALOP e TIMOR-LESTE (PACED)”» pedindo, a final “(…) que deverá a presente ação ser considerada procedente, por provada, e, em consequência:
a) Ser anulado o ato administrativo que aprovou o relatório final do júri, determinou a adjudicação da proposta da Contrainteressada A... e ordenou a proposta da Autora em 3.º lugar;
b) Ser fixado o prazo de 20 dias para o cumprimento das determinações contidas na sentença, nomeadamente a prolação de novo relatório pelo júri com a devida e correta análise das propostas, bem como, posteriormente, a prolação de novo ato de adjudicação.”
O TAF de Leiria proferiu Sentença em 13 de dezembro de 2021, aí decidindo julgar parcialmente procedente a ação, mais decidindo:
“a) Anular o ato administrativo que aprovou o relatório final do júri, determinou a adjudicação da proposta da contrainteressada A... e ordenou a proposta da Autora em 3.º lugar;
b) Condenar a Entidade Demandada a retomar o procedimento de Concurso Público para “Aquisição da prestação de serviços para conceção e desenvolvimento de uma plataforma comunicacional no âmbito do projeto de apoio à consolidação do Estado de Direito nos PALOP e TIMOR-LESTE (PACED)”, nomeadamente a prolação de novos relatórios pelo júri com a devida e correta análise das propostas, bem como, posteriormente, a prolação de novo ato de adjudicação.”
O Camões - Instituto da Cooperação e da Língua, I.P, inconformado com a Sentença proferida, veio Recorrer para esta Instância em 3 de janeiro de 2022, no qual concluiu:
“I Está em causa a sentença do TAF de Leiria tal como consta do capítulo V. DECISÃO, a seguir reproduzida:
“Em face do exposto, julgo parcialmente procedente a presente ação, pelo que:
d) Anulo o ato administrativo que aprovou o relatório final do júri, determinou a adjudicação da proposta da contrainteressada A... e ordenou a proposta da Autora em 3.º lugar;
e) Condeno a Entidade Demandada a retomar o procedimento de Concurso Público para «Aquisição da prestação de serviços para conceção e desenvolvimento de uma plataforma comunicacional no âmbito do projeto de apoio à consolidação do Estado de Direito nos PALOP e TIMOR-LESTE (PACED) », nomeadamente a prolação de novos relatórios pelo júri com a devida e correta análise das propostas, bem como, posteriormente, a prolação de novo ato de adjudicação;
f) Absolvo a Entidade Demandada do demais peticionado.»
II A entidade demandada concorda inteiramente com a alínea c) da decisão, de resto muito bem fundamentada.
III Porém, a entidade demandada já não pode concordar com as alíneas a) e b) da decisão, conforme a seguir melhor se explanará.
IV A retoma do procedimento do concurso público e consequente “prolação de novos relatórios pelo júri com a devida e correta análise das propostas, bem como, posteriormente, a prolação de novo ato de adjudicação” implica a reapreciação dos seguintes subfactores de avaliação sindicados, de acordo com o modelo de avaliação adotado da melhor relação qualidade-preço, conforme estabelecido no artigo 12.º e Anexo VIII do Programa de Concurso:
Cláusula do Caderno de Encargos Subfator
Cláusula 43.º Manutenção
Cláusula 44.º Garantia
Cláusula 45.º Licenciamentos
Cláusula 46.º Requisitos Funcionais do Portal, estando em causa os seguintes requisitos:
n.º 2, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13 e 14, abaixo melhor discriminados.
DO ERRO MANIFESTO DA AVALIAÇÃO DA PROPOSTA DA AUTORA
V A Autora invocou erro manifesto de avaliação da sua proposta por parte do júri do concurso nos subfactores acima mencionados.
VI
Sendo que, relativamente aos subfatores “Manutenção”, “Garantia” e “Licenciamentos”, a sentença declarou (fls. 23):
“Por todo o exposto, procede o vício alegado pela Autora de erro na apreciação da sua proposta, nomeadamente por erro na interpretação das normas que regem o concurso, relativamente aos subfactores de avaliação “Manutenção”, “Garantia” e “Licenciamentos” (cláusulas 43.º, 44.º e 45.º do Caderno de Encargos).
VII O SUBFATOR “MANUTENÇÃO” foi objeto de avaliação nas dimensões de manutenção preventiva e corretiva (prevista na cláusula 43.ª, n.º 2 do caderno de encargos) e na dimensão de manutenção evolutiva (prevista na cláusula 43.ª, n.º 4 do caderno de encargos) - v. Anexo 3 – Avaliação por concorrente, junto ao Relatório Final do júri.
VIII Da proposta da Autora consta um período de 12 meses e 1 dia para a manutenção preventiva, corretiva e evolutiva (v. fls. 6, 66 e 77 da proposta).
IX A manutenção preventiva deve ser executada de acordo com plA... de manutenção estabelecido e deve ter no mínimo uma intervenção mensal (v. cláusula 43.º, n.º 2, alínea c) do caderno de encargos).
X A manutenção corretiva decorre de A...malias no funcionamento do projeto identificadas pela entidade coordenadora (v. cláusula 43.ª, n.º 2, alínea a) do caderno de encargos).
XI A manutenção evolutiva abrange os serviços identificados na cláusula 43.ª, n.º 3 do caderno de encargos. 26
XII No que se refere a este tipo de direitos (manutenção, garantia, licenciamentos, etc.) é prática habitual do comércio a fixação dos prazos em A...s ou meses e não em dias, sendo tal facto do conhecimento geral, o que tem reflexos na própria legislação, como abaixo melhor se verá a propósito do subfator “Garantia”.
XIII Tratando-se de um facto do conhecimento geral não necessita de alegação nem de prova (artigo 412.º do CPC).
XIV Aliás, nenhum outro concorrente apresentou proposta nos moldes em que a Autora o fez e note-se que foram 11 os concorrentes que se apresentaram a concurso.
XV Sendo que as Concorrentes posicionadas no concurso em 1.º (A... – Sistemas de Informática e Serviços, Lda.) e 2.º lugar (P..., S.A.) apresentaram prazos de manutenção de 13 e de 15 meses, respetivamente (fls. 40, 41 e 42 da proposta da A... e fls. 88 da proposta da P...). Além disso,
XVI De acordo com os níveis de serviço oferecidos pela Autora, esta não apresentou condições para assegurar a resolução das A...malias ligeiras verificadas no último dia do período de manutenção que propôs, nem tão-pouco as A...malias graves comunicadas após as 10.00 horas da manhã desse dia, uma vez que o horário de prestação dos serviços está fixado entre as 9.00 horas e as 18.00 horas nos dias úteis, sendo que o prazo fixado para resolução das A...malias ligeiras é de 2 dias úteis e o prazo fixado para a resolução das A...malias graves é de 8 horas nos dias úteis (v. fls. 80 da proposta).
XVII Note-se, aliás, que a Autora também não apresentou condições para assegurar a resolução das A...malias ligeiras verificadas nos três ou quatro últimos dias do período de manutenção que propôs, se estes coincidirem com dias não úteis (que poderão não o ser nos Países beneficiários da plataforma que não Portugal), uma vez que o prazo fixado para a resolução das mesmas é de 2 dias úteis (v. fls. 80 da proposta).
XVIII E também não apresentou condições para assegurar a resolução das A...malias graves ou críticas verificadas nos últimos dias do final do período de manutenção que propôs, quando estes coincidam com dias não úteis (que poderão não o ser nos Países beneficiários da plataforma que não Portugal) e mesmo quando tais A...malias graves ou críticas se verifiquem após as 10.00 horas ou da parte da tarde, respetivamente, do último dia útil anterior ao final do período de manutenção quando o final do período de manutenção coincida com dia não útil (que poderá não o ser nos Países beneficiários da plataforma que não Portugal), uma vez que o prazo fixado para a resolução das A...malias graves ou críticas é de 8 horas e de 4 horas nos dias úteis, respetivamente (v. fls. 80 da proposta). Ou seja:
XIX No que se refere à manutenção preventiva, o aumento de apenas um dia no período de manutenção é dificilmente compatibilizável com o disposto na cláusula 43.ª, n.º 2, alínea c) do caderno de encargos, que obriga à existência de um plA... de manutenção preventiva, estando expressamente previstas intervenções mensais.
XX Quanto à manutenção corretiva, como acima ficou demonstrado, tendo em conta os níveis de serviço que ofereceu a fls. 80 da sua proposta, a Autora não apresentou condições para assegurar integralmente este tipo de manutenção durante o dia suplementar que ofereceu na sua proposta, nem sequer durante a totalidade do período de manutenção de 12 meses exigido no caderno de encargos (v. cláusula 43.ª, n.º 2).
XXI E o mesmo se diga quanto à manutenção evolutiva, que está sujeita aos mesmos níveis de serviço (v. fls. 80 e 81 da proposta e cláusula 43.ª, n.º 3 do caderno de encargos).
XXII Sendo certo que o júri do concurso, questionado pela Autora sobre a forma de cumprimento ou superação do critério respondeu:
“Resposta:
O não cumprimento do requisito levará à exclusão da proposta.
É possível exceder o subcritério através da superação do estabelecido nos requisitos para suporte e manutenção.” (v. artigo 28.º da PI - negrito e sublinhado da Autora).
XXIII Requisitos que, como é bem de ver, não se esgotam na mera indicação de um prazo.
XXIV Assim, no que se refere a este subfactor e contrariamente ao alegado nos artigos 22.º a 46.º da PI e ao declarado a fls. 22-23 da sentença, conclui-se que:
- a interpretação do júri ao exigir, quanto ao subfator “Manutenção”, que o prazo fosse indicado em meses não foi tão descabida assim, uma vez que tem apoio no próprio caderno de encargos (v....
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