Acórdão nº 24/22.7 BELSB de Tribunal Central Administrativo Sul, 2023-01-12
| Ano | 2023 |
| Número Acordão | 24/22.7 BELSB |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Sul |
I. RELATÓRIO
S… – SERVIÇOS URBANOS E MEIO AMBIENTE, S.A. intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (TAF de Leiria) contra o MUNICÍPIO de OURÉM (Entidade Demandada/ED), ao abrigo dos artigos 100.º e segs. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a acção de contencioso pré-contratual, visando a (a) anulação do acto de adjudicação da proposta da Contra-interessada R... e (b) a condenação da Entidade Demandada a excluir as propostas das Contra-interessadas R… e B… e, em consequência, (c) a adjudicar a proposta da ora Autora, por ser a melhor classificada de entre as que devem ser admitidas.
Indicou como contra-interessados
R…– RECOLHA, TRANSPORTE E VALORIZAÇÃO DE RESÍDUOS, LDA. (doravante R...),
B… (PT), S.A. (doravante “B...”);
R…– ENGENHARIA E SERVIÇOS, S.A.,
A…, S.A.,
E… – SERVIÇOS E MEIO AMBIENTE, S.A.
R…, LDA.,
F…SERVIÇOS, S.A., e
ST…– SUCURSAL EM PORTUGAL.
Por Sentença de 23.05.2022, o TAF de Leiria concedeu parcial provimento à acção julgando:
i) procedentes os pedidos ínsitos nas alíneas a) e b), primeira parte do petitório e, em consequência, anulou o acto que determinou a adjudicação da proposta da
Contrainteressada R… e condenou a Entidade Demandada a determinar a sua
exclusão;
ii) improcedente o pedido ínsito na alínea b), segunda parte do petitório, mantendo-se o acto que determinou a admissão da proposta da Contra-interessada B…;
iii) improcedente o pedido ínsito na alínea c) do petitório.
Inconformados vieram separadamente interpor recurso jurisdicional da sentença a Entidade Demandada, Município de Ourém; a contra-interessada R… – Recolha, Transporte e Valorização de Resíduos, Lda; e a Autora S… – Serviços Urbanos e Meio Ambiente, S.A..
O Município de Ourém, ora Recorrente, termina as suas Alegações de recurso, com a formulação das conclusões (a fls. 4274 e segs. SITAF) que, de seguida, se transcrevem:
A. Vem o presente recurso interposto da douta sentença do Tribunal a quo, na parte em que julgou procedente o pedido constante das alíneas a) e b) primeira parte do petitório e, em consequência, determinou a anulação do ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada R… e a condenação do Recorrente a excluir tal proposta.
B. Ora, salvo o devido respeito, que é muito, o ato de adjudicação não padece dos vícios que lhe foram imputados pelo Tribunal a quo, pelo que a sentença é ilegal por erro quanto aos pressupostos de facto e por errada aplicação do direito aos factos.
C. Concluiu o Tribunal a quo que a proposta da Contrainteressada R… deveria ter sido excluída por apresentar um termo ou condição que, alegadamente, viola frontalmente o vertido na Cl. 21.ª do CE.
D. Mal andou, todavia, o Tribunal a quo neste ponto.
E. Compulsada a proposta da Contrainteressada R…, verifica-se que nela é referido o seguinte: “O serviço de limpeza a efetuar pelo piquete de Fátima contará com o apoio de uma carrinha de 1500Kg com plataforma elevatória (V3), equipada com grupo hidropressor de 600 litros (EQ 8.1) para a lavagem de papeleiras, sanecans e cinzeiros” (cf. facto provado n.º 6 e processo instrutor), mais se lendo que:
(…)
F. Portanto, a Contrainteressada R… propôs afetar ao serviço um equipamento que corresponde exatamente ao exigido pelo CE.
G. No entanto, entendeu o Tribunal a quo que as referências constantes do catálogo da viatura contradizem o texto da proposta – porque fazem referência a um veículo com um peso bruto de 2.610 Kg - e, daí, concluiu que a Contrainteressada não oferece o que o CE exige.
H. As peças do procedimento não exigiam a apresentação de catálogos técnicos das viaturas, pelo que estes, por serem facultativos, não devem prevalecer sobre o texto da proposta, podendo ser totalmente desconsiderados pela entidade adjudicante.
I. Mas mesmo que assim não se entenda, o que apenas se concebe como mero dever de patrocínio, a verdade é que a referência aos 1.500 Kg é uma referência ao peso bruto mínimo da viatura, nada obstando a que seja apresentado um equipamento de capacidade superior ao mínimo exigido em sede de caderno de encargos, porquanto permitirá a execução das tarefas de forma mais rápida e eficiente.
J. Portanto, não estamos perante qualquer termo ou condição que viole aspetos da execução do contrato a celebrar: o CE exigia um mínimo e a proposta da Contrainteressada R… satisfaz esse mínimo.
K. Mal andou também o Tribunal a quo ao concluir que a admissão da proposta da Contrainteressada R… ofende o princípio da igualdade, na medida em que outra proposta – a da concorrente Rede A… – foi excluída quando se apresentava nas mesmas condições, pois que as situações em confronto não se confundem ou equiparam sequer.
L. Com efeito, enquanto a proposta da Contrainteressada R… ofereceu um veículo com as características exigidas – facto que a sentença recorrida expressamente reconhece -, a proposta da concorrente Rede A… foi excluída por não ter apresentado qualquer veículo para preencher a exigência da Cl. 21.ª do CE.
M. Logo, o ato de adjudicação não padece de qualquer ilegalidade, pelo que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento.
N. Entendeu o Tribunal a quo que os esclarecimentos que a Contrainteressada R... apresentou quanto ao preço proposto não podiam ser atendidos, na medida em que “Pese embora, perante os esclarecimentos prestados pela Contrainteressada se tenha ficado a perceber a razão da divergência quanto ao preço proposto, certo é que atento o teor originário da proposta seria impossível chegar a tal conclusão” (cf. pág. 180 da sentença recorrida).
O. Ora, como resulta do processo instrutor, a Contrainteressada R… apresentou a nota justificativa do preço proposto - 1 499 998,50 € (um milhão, quatrocentos e noventa e nove mil, novecentos e noventa e oito euros e cinquenta cêntimos) -, conforme exigido pelas peças do procedimento.
P. O júri do procedimento entendeu que tal preço, face ao desvio que apresentava em relação ao preço base e aos preços das demais concorrentes, poderia ser considerado anormalmente baixo e, consequentemente, solicitou esclarecimentos à Contrainteressada R… sobre o mesmo, mais pedindo que fosse clarificada a diferença entre o valor da proposta (1 499 998,50 €) e o valor da soma das parcelas do quadro constante da nota justificativa do preço proposto (1 161 500,10 €).
Q. E em resposta – cf. doc. n.º 18 junto à petição inicial – a Contrainteressada R… veio confirmar que o preço da sua proposta era efetivamente 1 499 998,50 € (um milhão, quatrocentos e noventa e nove mil, novecentos e noventa e oito euros e cinquenta cêntimos), clarificando quais a vantagens de que beneficia para poder apresentar um preço competitivo.
R. Mais esclareceu que a diferença entre os preços da proposta e o que resulta do somatório das parcelas do quadro constante da nota justificativa do preço proposto diz respeito a uma rubrica outros, a saber: (quadro)
S. Portanto, não foi alterado o único atributo da proposta: o preço proposto inicialmente não sofreu qualquer alteração com os esclarecimentos fornecidos sobre a mesma, pelo que o princípio da imutabilidade das propostas não foi, em momento algum, beliscado.
T. Por outro lado, a Contrainteressada R… logrou justificar a diferença entre os preços da proposta e o que resulta do somatório das parcelas do quadro constante da nota justificativa do preço proposto, facto que o Tribunal a quo também reconheceu.
U. Mais se diga que tal esclarecimento não é totalmente inovador, pois que, na justificação apresentada com a proposta, já a Contrainteressada R… referiu que os custos de estrutura estão diluídos em cada um dos serviços, proporcionalmente ao peso de cada um na prestação de serviços. E a verdade é que apresentou uma listagem de preços unitários, cujo somatório perfaz o preço global proposto (cf. fls. 721 do processo instrutor).
V. Por outro lado, apresentou uma tabela para responder à exigência da Cl. 55.ª, n.º 8 do CE, que apenas exigia que “Na nota justificativa do preço proposto, os concorrentes devem apresentar os custos relativos aos meios mínimos, apresentados na tabela 1, com os custos de mão-de-obra numa coluna e os custos com os equipamentos /materiais noutra coluna”. Daí que não tenham sido isolados nesse momento os custos de estrutura, facto que justifica a diferença apontada pelo júri do procedimento.
W. Logo, compulsados todos estes elementos, é possível concluir-se, sem hesitações, que a justificação avançada em sede de esclarecimentos encontra respaldo na proposta: se, por um lado, o preço global resulta do somatório dos preços unitários, com os custos de estrutura e margem aí diluídos, a tabela avançada para dar cumprimento ao exigido pela Cl. 55.ª do CE limita-se a fornecer os preços que essa norma exigia.
X. Certo é que as justificações e esclarecimentos foram considerados suficientes e aceites pelo júri do procedimento, sendo entendimento consensual da jurisprudência e da doutrina que, na apreciação da justificação apresentada pelo concorrente quanto ao preço anormalmente baixo, o júri goza de uma discricionariedade quanto à aferição da razoabilidade e pertinência dos esclarecimentos por ele prestados.
Y. Portanto, em S..., não há qualquer alteração ao preço global da proposta que era, recorde-se, o único atributo das propostas.
Z. Mal andou, portanto, o Tribunal a quo ao considerar inadmissíveis os esclarecimentos prestados pela Contrainteressada R… sobre o preço da sua proposta.
AA. Neste sentido, deve a decisão recorrida ser revogada, na parte em que julgou procedente o pedido constante das alíneas a) e b) primeira parte do petitório da Recorrida, sendo substituída por outra que julgue a ação totalmente improcedente. Nestes termos e nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento de V. Exas, requer-se:
a) A admissão do presente recurso;
b) Seja dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida na parte em...
S… – SERVIÇOS URBANOS E MEIO AMBIENTE, S.A. intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (TAF de Leiria) contra o MUNICÍPIO de OURÉM (Entidade Demandada/ED), ao abrigo dos artigos 100.º e segs. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a acção de contencioso pré-contratual, visando a (a) anulação do acto de adjudicação da proposta da Contra-interessada R... e (b) a condenação da Entidade Demandada a excluir as propostas das Contra-interessadas R… e B… e, em consequência, (c) a adjudicar a proposta da ora Autora, por ser a melhor classificada de entre as que devem ser admitidas.
Indicou como contra-interessados
R…– RECOLHA, TRANSPORTE E VALORIZAÇÃO DE RESÍDUOS, LDA. (doravante R...),
B… (PT), S.A. (doravante “B...”);
R…– ENGENHARIA E SERVIÇOS, S.A.,
A…, S.A.,
E… – SERVIÇOS E MEIO AMBIENTE, S.A.
R…, LDA.,
F…SERVIÇOS, S.A., e
ST…– SUCURSAL EM PORTUGAL.
Por Sentença de 23.05.2022, o TAF de Leiria concedeu parcial provimento à acção julgando:
i) procedentes os pedidos ínsitos nas alíneas a) e b), primeira parte do petitório e, em consequência, anulou o acto que determinou a adjudicação da proposta da
Contrainteressada R… e condenou a Entidade Demandada a determinar a sua
exclusão;
ii) improcedente o pedido ínsito na alínea b), segunda parte do petitório, mantendo-se o acto que determinou a admissão da proposta da Contra-interessada B…;
iii) improcedente o pedido ínsito na alínea c) do petitório.
Inconformados vieram separadamente interpor recurso jurisdicional da sentença a Entidade Demandada, Município de Ourém; a contra-interessada R… – Recolha, Transporte e Valorização de Resíduos, Lda; e a Autora S… – Serviços Urbanos e Meio Ambiente, S.A..
O Município de Ourém, ora Recorrente, termina as suas Alegações de recurso, com a formulação das conclusões (a fls. 4274 e segs. SITAF) que, de seguida, se transcrevem:
A. Vem o presente recurso interposto da douta sentença do Tribunal a quo, na parte em que julgou procedente o pedido constante das alíneas a) e b) primeira parte do petitório e, em consequência, determinou a anulação do ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada R… e a condenação do Recorrente a excluir tal proposta.
B. Ora, salvo o devido respeito, que é muito, o ato de adjudicação não padece dos vícios que lhe foram imputados pelo Tribunal a quo, pelo que a sentença é ilegal por erro quanto aos pressupostos de facto e por errada aplicação do direito aos factos.
C. Concluiu o Tribunal a quo que a proposta da Contrainteressada R… deveria ter sido excluída por apresentar um termo ou condição que, alegadamente, viola frontalmente o vertido na Cl. 21.ª do CE.
D. Mal andou, todavia, o Tribunal a quo neste ponto.
E. Compulsada a proposta da Contrainteressada R…, verifica-se que nela é referido o seguinte: “O serviço de limpeza a efetuar pelo piquete de Fátima contará com o apoio de uma carrinha de 1500Kg com plataforma elevatória (V3), equipada com grupo hidropressor de 600 litros (EQ 8.1) para a lavagem de papeleiras, sanecans e cinzeiros” (cf. facto provado n.º 6 e processo instrutor), mais se lendo que:
(…)
F. Portanto, a Contrainteressada R… propôs afetar ao serviço um equipamento que corresponde exatamente ao exigido pelo CE.
G. No entanto, entendeu o Tribunal a quo que as referências constantes do catálogo da viatura contradizem o texto da proposta – porque fazem referência a um veículo com um peso bruto de 2.610 Kg - e, daí, concluiu que a Contrainteressada não oferece o que o CE exige.
H. As peças do procedimento não exigiam a apresentação de catálogos técnicos das viaturas, pelo que estes, por serem facultativos, não devem prevalecer sobre o texto da proposta, podendo ser totalmente desconsiderados pela entidade adjudicante.
I. Mas mesmo que assim não se entenda, o que apenas se concebe como mero dever de patrocínio, a verdade é que a referência aos 1.500 Kg é uma referência ao peso bruto mínimo da viatura, nada obstando a que seja apresentado um equipamento de capacidade superior ao mínimo exigido em sede de caderno de encargos, porquanto permitirá a execução das tarefas de forma mais rápida e eficiente.
J. Portanto, não estamos perante qualquer termo ou condição que viole aspetos da execução do contrato a celebrar: o CE exigia um mínimo e a proposta da Contrainteressada R… satisfaz esse mínimo.
K. Mal andou também o Tribunal a quo ao concluir que a admissão da proposta da Contrainteressada R… ofende o princípio da igualdade, na medida em que outra proposta – a da concorrente Rede A… – foi excluída quando se apresentava nas mesmas condições, pois que as situações em confronto não se confundem ou equiparam sequer.
L. Com efeito, enquanto a proposta da Contrainteressada R… ofereceu um veículo com as características exigidas – facto que a sentença recorrida expressamente reconhece -, a proposta da concorrente Rede A… foi excluída por não ter apresentado qualquer veículo para preencher a exigência da Cl. 21.ª do CE.
M. Logo, o ato de adjudicação não padece de qualquer ilegalidade, pelo que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento.
N. Entendeu o Tribunal a quo que os esclarecimentos que a Contrainteressada R... apresentou quanto ao preço proposto não podiam ser atendidos, na medida em que “Pese embora, perante os esclarecimentos prestados pela Contrainteressada se tenha ficado a perceber a razão da divergência quanto ao preço proposto, certo é que atento o teor originário da proposta seria impossível chegar a tal conclusão” (cf. pág. 180 da sentença recorrida).
O. Ora, como resulta do processo instrutor, a Contrainteressada R… apresentou a nota justificativa do preço proposto - 1 499 998,50 € (um milhão, quatrocentos e noventa e nove mil, novecentos e noventa e oito euros e cinquenta cêntimos) -, conforme exigido pelas peças do procedimento.
P. O júri do procedimento entendeu que tal preço, face ao desvio que apresentava em relação ao preço base e aos preços das demais concorrentes, poderia ser considerado anormalmente baixo e, consequentemente, solicitou esclarecimentos à Contrainteressada R… sobre o mesmo, mais pedindo que fosse clarificada a diferença entre o valor da proposta (1 499 998,50 €) e o valor da soma das parcelas do quadro constante da nota justificativa do preço proposto (1 161 500,10 €).
Q. E em resposta – cf. doc. n.º 18 junto à petição inicial – a Contrainteressada R… veio confirmar que o preço da sua proposta era efetivamente 1 499 998,50 € (um milhão, quatrocentos e noventa e nove mil, novecentos e noventa e oito euros e cinquenta cêntimos), clarificando quais a vantagens de que beneficia para poder apresentar um preço competitivo.
R. Mais esclareceu que a diferença entre os preços da proposta e o que resulta do somatório das parcelas do quadro constante da nota justificativa do preço proposto diz respeito a uma rubrica outros, a saber: (quadro)
S. Portanto, não foi alterado o único atributo da proposta: o preço proposto inicialmente não sofreu qualquer alteração com os esclarecimentos fornecidos sobre a mesma, pelo que o princípio da imutabilidade das propostas não foi, em momento algum, beliscado.
T. Por outro lado, a Contrainteressada R… logrou justificar a diferença entre os preços da proposta e o que resulta do somatório das parcelas do quadro constante da nota justificativa do preço proposto, facto que o Tribunal a quo também reconheceu.
U. Mais se diga que tal esclarecimento não é totalmente inovador, pois que, na justificação apresentada com a proposta, já a Contrainteressada R… referiu que os custos de estrutura estão diluídos em cada um dos serviços, proporcionalmente ao peso de cada um na prestação de serviços. E a verdade é que apresentou uma listagem de preços unitários, cujo somatório perfaz o preço global proposto (cf. fls. 721 do processo instrutor).
V. Por outro lado, apresentou uma tabela para responder à exigência da Cl. 55.ª, n.º 8 do CE, que apenas exigia que “Na nota justificativa do preço proposto, os concorrentes devem apresentar os custos relativos aos meios mínimos, apresentados na tabela 1, com os custos de mão-de-obra numa coluna e os custos com os equipamentos /materiais noutra coluna”. Daí que não tenham sido isolados nesse momento os custos de estrutura, facto que justifica a diferença apontada pelo júri do procedimento.
W. Logo, compulsados todos estes elementos, é possível concluir-se, sem hesitações, que a justificação avançada em sede de esclarecimentos encontra respaldo na proposta: se, por um lado, o preço global resulta do somatório dos preços unitários, com os custos de estrutura e margem aí diluídos, a tabela avançada para dar cumprimento ao exigido pela Cl. 55.ª do CE limita-se a fornecer os preços que essa norma exigia.
X. Certo é que as justificações e esclarecimentos foram considerados suficientes e aceites pelo júri do procedimento, sendo entendimento consensual da jurisprudência e da doutrina que, na apreciação da justificação apresentada pelo concorrente quanto ao preço anormalmente baixo, o júri goza de uma discricionariedade quanto à aferição da razoabilidade e pertinência dos esclarecimentos por ele prestados.
Y. Portanto, em S..., não há qualquer alteração ao preço global da proposta que era, recorde-se, o único atributo das propostas.
Z. Mal andou, portanto, o Tribunal a quo ao considerar inadmissíveis os esclarecimentos prestados pela Contrainteressada R… sobre o preço da sua proposta.
AA. Neste sentido, deve a decisão recorrida ser revogada, na parte em que julgou procedente o pedido constante das alíneas a) e b) primeira parte do petitório da Recorrida, sendo substituída por outra que julgue a ação totalmente improcedente. Nestes termos e nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento de V. Exas, requer-se:
a) A admissão do presente recurso;
b) Seja dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida na parte em...
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