Acórdão nº 174/21.7 BEALM de Tribunal Central Administrativo Sul, 23-06-2022
| Data de Julgamento | 23 Junho 2022 |
| Ano | 2022 |
| Número Acordão | 174/21.7 BEALM |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
“R…, LDA.“, melhor identificada nos autos, instaurou acção administrativa de contencioso pré-contratual contra o Município de Almada, formulando os seguintes pedidos:
a) Sejam declarados nulos ou anulados os actos de exclusão das propostas da Autora para os lotes B, C e D, o acto de adjudicação dos lotes B e C à Contrainteressada “ISPT” e do lote D à Contrainteressada “DAPE”, o acto de não adjudicação à Autora no âmbito dos lotes B, C e D, por terem sido excluídas todas as propostas aí apresentadas, bem como todos os actos consequentes, incluindo, os respectivos contratos, se entretanto celebrados;
b) A Entidade Demandada seja condenada à prática dos actos devidos de admissão e adjudicação das propostas da Autora para os lotes B, C e D;
c) Seja condenada a Entidade Demandada a abster-se de celebrar os contratos adjudicados às
Contrainteressadas “ISPT” e “DAPE” ou, caso os contratos já tiverem sido celebrados, a abster-se de praticar quaisquer actos de execução dos mesmos;
d) Sejam anulados os contratos que tiverem sido celebrados com a Entidade Demandada para os lotes B, C e D;
Indicou como Contra-interessadas as entidades “I…, S.A.” e “D…, Lda.”, com os demais sinais nos autos.
*
O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juízo de Contratos Públicos) proferiu despacho saneador no qual foi julgada procedente a excepção oficiosamente suscitada (ineptidão parcial da petição inicial) e, em consequência, absolvida parcialmente da instância a Entidade Demandada e mantida a decisão de adjudicação do Lote D à Contrainteressada D…, Lda.
*
Por sentença de 28.12.2021, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou a acção procedente e, em consequência, (i) anulou o acto de exclusão das propostas da Autora para os lotes B e C e o acto de adjudicação dos mesmos lotes à 1ªCI., atos que integram a deliberação da Câmara Municipal de Almada, de 15/02/2021; (ii) condenou a Entidade Demandada a excluir as propostas da 1ªCI. para os lotes B e C, a admitir as propostas da Autora para os mesmos lotes e a proceder à sua avaliação com vista à adjudicação; e(iii) anulou o contrato celebrado com a 1ªCI. para os lotes B e C.
*
A Entidade Demandada, inconformada com a sentença proferida, vem recorrer da mesma, concluindo as suas alegações nos seguintes termos:
I - A A, ora Recorrida, não logrou provar que a causa de indicação, no PT, de prazos de execução que não correspondiam ao exigido no Caderno de Encargos para conclusão das empreitadas ficou controvertida, tivesse sido erro do “sistema”.
II - Acresce que a existência desse erro não foi aceite pelo R, ora Recorrente na sua Contestação.
III - Ora, estando-se perante matéria controvertida que a A não logrou provar, o Tribunal “a quo” não poderia dar como provado que “O plano de trabalhos para os lotes B e C indicam, erroneamente, prazos de execução que não correspondem ao exigido no caderno de encargos para conclusão das empreitadas”.
IV - Termos em que a alínea I) dos factos provados deve ter a seguinte redacção “O plano de trabalhos para os lotes B e C indicam prazos de execução que não correspondem ao exigido no caderno de encargos para conclusão das empreitadas”.
V- O Tribunal “a quo” errou na aplicação do Direito, porquanto a alínea a) do nº 1 do artº 70º do CCP sanciona com a exclusão as propostas que não apresentem algum dos atributos, termos ou condições previstos no Programa do Procedimento.
VI - O que sucedeu com a Proposta da A, ora Recorrida, para os lotes B e C.
VII - Na verdade, não apresentar um atributo ou apresentá-lo em desconformidade com o que é exigido pelo Programa do Procedimento é exactamente a mesma coisa.
VIII - Devia o Tribunal atender à centralidade do Plano de Trabalhos, como documento que permite, de forma única, avaliar na fase de apreciação das propostas mas também na fase de execução contratual, o pleno cumprimento do Caderno de encargos.
IX – A conclusão obrigatória é, pois, a de que a decisão do júri de excluir a Proposta da A, ora Recorrida, para os Lotes B e C, não merece qualquer critica, não podendo ser anulada.
X - O Tribunal “a quo” voltou a errar na aplicação do Direito, porquanto do Programa do Procedimento (cujo conteúdo integra o elenco da matéria provada) resulta evidente que a titularidade dos necessários alvarás apenas carece de ser demonstrada pelo adjudicatário – e não pela generalidade dos concorrentes – no momento em que é chamado a apresentar os documentos de habilitação, nos termos do artigo 81º do CCP.
XI - Sendo que não resultou provado que do Programa do Procedimento constasse a exigência que aquela titularidade devesse ser detida e demonstrada na fase de apresentação das propostas.
XII - Bem pelo contrário, do Ponto 5. do Programa do Concurso não consta que o adequado alvará deve ser junto com a Proposta ou a sua titularidade demonstrada nessa fase.
XIII - Aliás, em momento algum do CCP se colhe a interpretação que o Tribunal “a quo” fez do quadro legal aplicável.
XIV - Daí o vício de erro sobre a aplicação do Direito com que o aresto se encontra inquinado.
XV - Por último, a sentença apresenta-se como nula, porquanto, apesar de a A não ter peticionado a exclusão da proposta apresentada pela CI para os lotes B e C, Tribunal “a quo” decide expressamente, no Ponto (ii), exclui-la.
XVI. Ao fazê-lo inquinou a sua decisão com o vício de excesso de pronúncia, o que gera a sua nulidade, por força do disposto na alínea e) do nº 1 do artº 615º do CPC.
*
Regularmente notificada, a Recorrida não apresentou contra-alegações.
*
Por despacho de 14.02.2022, o Tribunal a quo corrigiu o segmento decisório no ponto (ii), passando este ponto a integrar o seguinte texto: «(ii) condeno a ED. a admitir as propostas da Autora para os lotes B e C e a proceder à sua avaliação com vista à adjudicação.»
*
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 146º e 147º do CPTA, não emitiu parecer.
*
Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
*
II - OBJECTO DO RECURSO
Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, salvo questão de conhecimento oficioso, nos termos dos arts 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda passa por aferir se a sentença recorrida incorreu em:
- nulidade decisória, por excesso de pronúncia;
- erro de julgamento de facto;
- erro de julgamento de direito ao decidir que não se verifica causa de exclusão da proposta da Autora;
- erro de julgamento de direito ao decidir que não pode aceder a um procedimento quem não detiver, à data da apresentação da proposta, os requisitos de habilitação exigidos.
*
III – FUNDAMENTAÇÃO
De Facto
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
A) Em 19/10/2020 e em conformidade com a Proposta nº 695-2020 (DIOM), a Câmara Municipal de Almada aprovou o lançamento de concurso público para a empreitada nº 39/EOP/2020, designada por “Remoção das coberturas em chapa de fibrocimento com amianto, em Edifícios Escolares – Lotes A, B, C, D e E” (cfr. documento que consta do processo administrativo).
B) Em 22/10/2020, foi publicado no Diário da República, II série, nº 206, o anúncio de procedimento nº 11884/2020, de concurso público para a celebração de contrato de empreitada de obras públicas para a “Remoção de coberturas em chapas de fibrocimento com amianto em Edifícios Escolares – Lotes A, B, C, D e E”, anúncio que dou aqui por integralmente reproduzido (documento que consta do processo administrativo).
C) Dou aqui por integralmente reproduzidos o Programa de Procedimento e o Caderno de Encargos (documentos que constam do processo administrativo).
D) A Autora e a 1ªContrainteressada apresentaram propostas, respetivamente, no âmbito do procedimento identificado em A), dando aqui por integralmente reproduzidas as propostas que apresentaram, respetivamente, para os Lotes B e C (cfr. consta do processo administrativo e em parte de documentos juntos pela Autora).
E) Em 18/12/2020, o júri do procedimento reuniu e elaborou o relatório preliminar, documento que dou aqui por integralmente reproduzido e respetivos anexos, destacando aqui o seguinte:
«(…)
2. Objeto de Contratação:
2.1- O presente concurso público de empreitada de obra pública, tem por objeto executar todos os trabalhos necessários para levar a efeito a obra de substituição dos painéis de fibrocimento, com amianto, existentes nas escolas melhor identificadas nos lotes A, B, C, D e E, por um sistema de painel sandwich, incluindo ripado de fixação. Os trabalhos a executar englobam: Montagem de estaleiro, desmonte das coberturas existentes em fibrocimento e que contêm amianto, execução de impermeabilização das caleiras existentes, montagem de nova cobertura de painéis sandwich, dotada de isolamento térmico, incluindo todos os trabalhos acessórios, entre outros.
2.2-No presente concurso público foram estabelecidos os seguintes parâmetros basilares:
-Preço Base fixado (cláusula jurídica especial 5J do Caderno de Encargos): 4.993.600,05 € (quatro milhões, novecentos e noventa e três mil, seiscentos euros e cinco cêntimos), ao qual acrescerá o I.V.A. à taxa legal em vigor, obedecendo à seguinte distribuição por Lotes:
•Lote A (também designado por lote 1) - 1.017.372,05 € (um milhão e dezassete mil, trezentos e setenta e dois euros e cinco cêntimos), ao qual acrescerá o I.V.A. à taxa legal em vigor;
•Lote B (também designado por lote 2) - 833.952,50 € (oitocentos e trinta e três mil, novecentos e cinquenta e dois euros e cinquenta cêntimos), ao qual acrescerá o...
I – RELATÓRIO
“R…, LDA.“, melhor identificada nos autos, instaurou acção administrativa de contencioso pré-contratual contra o Município de Almada, formulando os seguintes pedidos:
a) Sejam declarados nulos ou anulados os actos de exclusão das propostas da Autora para os lotes B, C e D, o acto de adjudicação dos lotes B e C à Contrainteressada “ISPT” e do lote D à Contrainteressada “DAPE”, o acto de não adjudicação à Autora no âmbito dos lotes B, C e D, por terem sido excluídas todas as propostas aí apresentadas, bem como todos os actos consequentes, incluindo, os respectivos contratos, se entretanto celebrados;
b) A Entidade Demandada seja condenada à prática dos actos devidos de admissão e adjudicação das propostas da Autora para os lotes B, C e D;
c) Seja condenada a Entidade Demandada a abster-se de celebrar os contratos adjudicados às
Contrainteressadas “ISPT” e “DAPE” ou, caso os contratos já tiverem sido celebrados, a abster-se de praticar quaisquer actos de execução dos mesmos;
d) Sejam anulados os contratos que tiverem sido celebrados com a Entidade Demandada para os lotes B, C e D;
Indicou como Contra-interessadas as entidades “I…, S.A.” e “D…, Lda.”, com os demais sinais nos autos.
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O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juízo de Contratos Públicos) proferiu despacho saneador no qual foi julgada procedente a excepção oficiosamente suscitada (ineptidão parcial da petição inicial) e, em consequência, absolvida parcialmente da instância a Entidade Demandada e mantida a decisão de adjudicação do Lote D à Contrainteressada D…, Lda.
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Por sentença de 28.12.2021, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou a acção procedente e, em consequência, (i) anulou o acto de exclusão das propostas da Autora para os lotes B e C e o acto de adjudicação dos mesmos lotes à 1ªCI., atos que integram a deliberação da Câmara Municipal de Almada, de 15/02/2021; (ii) condenou a Entidade Demandada a excluir as propostas da 1ªCI. para os lotes B e C, a admitir as propostas da Autora para os mesmos lotes e a proceder à sua avaliação com vista à adjudicação; e(iii) anulou o contrato celebrado com a 1ªCI. para os lotes B e C.
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A Entidade Demandada, inconformada com a sentença proferida, vem recorrer da mesma, concluindo as suas alegações nos seguintes termos:
I - A A, ora Recorrida, não logrou provar que a causa de indicação, no PT, de prazos de execução que não correspondiam ao exigido no Caderno de Encargos para conclusão das empreitadas ficou controvertida, tivesse sido erro do “sistema”.
II - Acresce que a existência desse erro não foi aceite pelo R, ora Recorrente na sua Contestação.
III - Ora, estando-se perante matéria controvertida que a A não logrou provar, o Tribunal “a quo” não poderia dar como provado que “O plano de trabalhos para os lotes B e C indicam, erroneamente, prazos de execução que não correspondem ao exigido no caderno de encargos para conclusão das empreitadas”.
IV - Termos em que a alínea I) dos factos provados deve ter a seguinte redacção “O plano de trabalhos para os lotes B e C indicam prazos de execução que não correspondem ao exigido no caderno de encargos para conclusão das empreitadas”.
V- O Tribunal “a quo” errou na aplicação do Direito, porquanto a alínea a) do nº 1 do artº 70º do CCP sanciona com a exclusão as propostas que não apresentem algum dos atributos, termos ou condições previstos no Programa do Procedimento.
VI - O que sucedeu com a Proposta da A, ora Recorrida, para os lotes B e C.
VII - Na verdade, não apresentar um atributo ou apresentá-lo em desconformidade com o que é exigido pelo Programa do Procedimento é exactamente a mesma coisa.
VIII - Devia o Tribunal atender à centralidade do Plano de Trabalhos, como documento que permite, de forma única, avaliar na fase de apreciação das propostas mas também na fase de execução contratual, o pleno cumprimento do Caderno de encargos.
IX – A conclusão obrigatória é, pois, a de que a decisão do júri de excluir a Proposta da A, ora Recorrida, para os Lotes B e C, não merece qualquer critica, não podendo ser anulada.
X - O Tribunal “a quo” voltou a errar na aplicação do Direito, porquanto do Programa do Procedimento (cujo conteúdo integra o elenco da matéria provada) resulta evidente que a titularidade dos necessários alvarás apenas carece de ser demonstrada pelo adjudicatário – e não pela generalidade dos concorrentes – no momento em que é chamado a apresentar os documentos de habilitação, nos termos do artigo 81º do CCP.
XI - Sendo que não resultou provado que do Programa do Procedimento constasse a exigência que aquela titularidade devesse ser detida e demonstrada na fase de apresentação das propostas.
XII - Bem pelo contrário, do Ponto 5. do Programa do Concurso não consta que o adequado alvará deve ser junto com a Proposta ou a sua titularidade demonstrada nessa fase.
XIII - Aliás, em momento algum do CCP se colhe a interpretação que o Tribunal “a quo” fez do quadro legal aplicável.
XIV - Daí o vício de erro sobre a aplicação do Direito com que o aresto se encontra inquinado.
XV - Por último, a sentença apresenta-se como nula, porquanto, apesar de a A não ter peticionado a exclusão da proposta apresentada pela CI para os lotes B e C, Tribunal “a quo” decide expressamente, no Ponto (ii), exclui-la.
XVI. Ao fazê-lo inquinou a sua decisão com o vício de excesso de pronúncia, o que gera a sua nulidade, por força do disposto na alínea e) do nº 1 do artº 615º do CPC.
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Regularmente notificada, a Recorrida não apresentou contra-alegações.
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Por despacho de 14.02.2022, o Tribunal a quo corrigiu o segmento decisório no ponto (ii), passando este ponto a integrar o seguinte texto: «(ii) condeno a ED. a admitir as propostas da Autora para os lotes B e C e a proceder à sua avaliação com vista à adjudicação.»
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O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 146º e 147º do CPTA, não emitiu parecer.
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Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
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II - OBJECTO DO RECURSO
Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, salvo questão de conhecimento oficioso, nos termos dos arts 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda passa por aferir se a sentença recorrida incorreu em:
- nulidade decisória, por excesso de pronúncia;
- erro de julgamento de facto;
- erro de julgamento de direito ao decidir que não se verifica causa de exclusão da proposta da Autora;
- erro de julgamento de direito ao decidir que não pode aceder a um procedimento quem não detiver, à data da apresentação da proposta, os requisitos de habilitação exigidos.
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III – FUNDAMENTAÇÃO
De Facto
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
A) Em 19/10/2020 e em conformidade com a Proposta nº 695-2020 (DIOM), a Câmara Municipal de Almada aprovou o lançamento de concurso público para a empreitada nº 39/EOP/2020, designada por “Remoção das coberturas em chapa de fibrocimento com amianto, em Edifícios Escolares – Lotes A, B, C, D e E” (cfr. documento que consta do processo administrativo).
B) Em 22/10/2020, foi publicado no Diário da República, II série, nº 206, o anúncio de procedimento nº 11884/2020, de concurso público para a celebração de contrato de empreitada de obras públicas para a “Remoção de coberturas em chapas de fibrocimento com amianto em Edifícios Escolares – Lotes A, B, C, D e E”, anúncio que dou aqui por integralmente reproduzido (documento que consta do processo administrativo).
C) Dou aqui por integralmente reproduzidos o Programa de Procedimento e o Caderno de Encargos (documentos que constam do processo administrativo).
D) A Autora e a 1ªContrainteressada apresentaram propostas, respetivamente, no âmbito do procedimento identificado em A), dando aqui por integralmente reproduzidas as propostas que apresentaram, respetivamente, para os Lotes B e C (cfr. consta do processo administrativo e em parte de documentos juntos pela Autora).
E) Em 18/12/2020, o júri do procedimento reuniu e elaborou o relatório preliminar, documento que dou aqui por integralmente reproduzido e respetivos anexos, destacando aqui o seguinte:
«(…)
2. Objeto de Contratação:
2.1- O presente concurso público de empreitada de obra pública, tem por objeto executar todos os trabalhos necessários para levar a efeito a obra de substituição dos painéis de fibrocimento, com amianto, existentes nas escolas melhor identificadas nos lotes A, B, C, D e E, por um sistema de painel sandwich, incluindo ripado de fixação. Os trabalhos a executar englobam: Montagem de estaleiro, desmonte das coberturas existentes em fibrocimento e que contêm amianto, execução de impermeabilização das caleiras existentes, montagem de nova cobertura de painéis sandwich, dotada de isolamento térmico, incluindo todos os trabalhos acessórios, entre outros.
2.2-No presente concurso público foram estabelecidos os seguintes parâmetros basilares:
-Preço Base fixado (cláusula jurídica especial 5J do Caderno de Encargos): 4.993.600,05 € (quatro milhões, novecentos e noventa e três mil, seiscentos euros e cinco cêntimos), ao qual acrescerá o I.V.A. à taxa legal em vigor, obedecendo à seguinte distribuição por Lotes:
•Lote A (também designado por lote 1) - 1.017.372,05 € (um milhão e dezassete mil, trezentos e setenta e dois euros e cinco cêntimos), ao qual acrescerá o I.V.A. à taxa legal em vigor;
•Lote B (também designado por lote 2) - 833.952,50 € (oitocentos e trinta e três mil, novecentos e cinquenta e dois euros e cinquenta cêntimos), ao qual acrescerá o...
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