Acórdão nº 02554/21.9BEPRT de Tribunal Central Administrativo Norte, 20-12-2022
| Data de Julgamento | 20 Dezembro 2022 |
| Ano | 2022 |
| Número Acordão | 02554/21.9BEPRT |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Norte - (TAF do Porto) |
Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1. “SS..., L.DA”, com sede no Parque Tecnológico de ..., Edifícios ..., Rua ..., ..., em ..., inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 26 de Setembro de 2022, que julgou improcedente a Acção de Contencioso Pré-Contratual que havia instaurado contra o Município ... e na qual é contrainteressada “VS..., SA”., com sede na Rua ..., ..., Escritórios I/H, na ..., na qual pedia anulação do acto de adjudicação praticado pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal ... bem como do contrato a que deu origem e ainda a condenação da Entidade demandada – ED - na prática do ato administrativo devido – adjudicação do procedimento pré-contratual à proposta apresentada pela A./Recorrente –, dentro de prazo a fixar.
*
2. Nas suas alegações recursivas, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“A. A Recorrente discordando da sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou improcedente a ação por si proposta, vem dela agora interpor recurso.
B. Nos termos do artigo 8.º do Programa de Concurso, os eventuais interessados em apresentar proposta no Concurso Público n.º 67/2021 lançado pelo Município ... para celebração de um contrato com vista à “aquisição de serviços para implementação do sistema de informação cadastral simplificado” nesse município, tinham de apresentar os documentos previstos no artigo 8.º do Programa de Procedimento.
C. O mesmo significa dizer que do Programa do presente Procedimento não constava, em lado algum, a exigência de apresentação de um Plano de Diligências.
D. Sendo o Programa de Procedimento a peça procedimental onde devem constar “os documentos que constituem as propostas”, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP (aplicável in casu, pois não está em causa a apreciação de atributos da proposta), só existe a obrigatoriedade de apresentar os “Documentos exigidos pelo programa do procedimento” e, no caso sub judice, esses documentos eram os constantes do artigo 8.º (e não documentos eventualmente previstos noutras peças, mormente no caderno de encargos).
E. Por outras palavras a Autora, aqui Recorrente, não estava obrigada a apresentar um documento não exigido no Programa do Procedimento e, muito menos, a sua proposta poderia ter sido excluída por esse motivo.
F. Contudo e sem prejuízo do supra exposto, a aqui Recorrente acabou por inserir na sua proposta um Plano de Diligências, nos termos exigidos pelo artigo 24.º do Caderno de Encargos.
G. Não obstante, e como incorporou esse “Plano de Diligências” no “Plano de Gestão” veio a Entidade Demandada e agora o Tribunal a quo, considerar que “formalmente” a Recorrente não tinha expressamente apresentado um Plano de Diligências – e isso justificava a exclusão da sua proposta.
H. No fundo, e por mais surpreendente que pareça, veio o Tribunal a quo considerar que, como a Autora, aqui Recorrente, não tinha escrito taxativamente na sua proposta a expressão “Plano de Diligências”; só podia concluir-se, a final, que não tinha sido apresentado Plano de Diligências nenhum.
I. Essa interpretação peca não só por ser demasiado formalista como não vai ao encontro do que efetivamente se encontra previsto e estipulado nas peças procedimentais do presente concurso público. Na verdade, e nos termos do artigo 24.º supra referido, a única obrigação prevista no Caderno de Encargos era que os concorrentes apresentassem uma metodologia que demonstrasse a capacidade para o cumprimento do objetivo do contrato. Ou seja, a Entidade Demandada pretendeu que os concorrentes se vinculassem à execução do contrato nos termos do “Plano de Diligências”, mas concedeu-lhes a liberdade na elaboração e apresentação desse mesmo plano.
J. Consequentemente, a Autora, aqui Recorrente, incorporou num documento denominado “Plano de Gestão”, o “Plano de Diligências”, tendo, para esse efeito, referido expressamente a Cláusula 24.ª, n.º 2 do Caderno de Encargos (Cfr. Doc. ... e ... da petição inicial).
K. Reitera-se: apesar de não ter escrito ou autonomizado um “Plano de Diligências”, a Autora, aqui Recorrente, fez menção expressa à Cláusula 24.º, n.º 2, do Caderno de Encargos e referiu ainda que previa executar “todas as diligências” para o bom cumprimento dos objetivos e obrigações contratuais.
L. A Recorrente apresentou o Plano de Diligências; e o mais não se pode censurar, atento o facto de o Programa de Procedimento não exigir a entrega desse documento (de forma autónoma, destacada ou expressa) com a proposta e o Caderno de Encargos apenas ter previsto a necessidade desse plano consistir numa metodologia que demonstrasse a capacidade para o cumprimento do objetivo do contrato.
M. Atento o facto de o Caderno de Encargos não conter qualquer tipo de exigência sobre o que devia ser concretizado no “Plano de Diligências”, não se poderá admitir excluir uma proposta porque nela não se previu ou não se adivinhou aquilo que a Entidade Demandada queria que lá constasse (apesar de isso não estar explicado em lado algum nas peças procedimentais) ou, pior, aquilo que o Tribunal a quo achava que devia constar.
N. Acresce que, e ao contrariamente do que foi entendido pelo Tribunal a quo e pela Recorrida, a Autora começou por indicar que tem um Sistema de Gestão da Qualidade (SGQ), implementado segundo a Norma NP EN ISO 9001:2015 e que, por isso, implementará, na execução do contrato, um conjunto de procedimentos internos previamente definidos, apoiados nesta norma de referência, e que permitirão assegurar o acompanhamento dos trabalhos.
O. Tendo, posteriormente, exposto a sua metodologia de forma exaustiva onde é demonstrada a capacidade para o cumprimento do objetivo, tripartida da seguinte forma:
i. Metodologia de acompanhamento da execução do contrato, para demonstração mensal dos desenvolvimentos realizados e horas de execução, com a divulgação de pontos de situação, de modo a serem feitos os ajustes necessários do projeto, assim como proceder a alterações de estratégias, mesmo em estados avançados de execução;
ii. Metodologia de assistência técnica ao longo da execução do contrato, que integra a prestação contínua de informações e esclarecimentos sobre a execução do serviço, a realização e entrega de relatórios e o apoio técnico quanto ao manuseamento de ficheiros a entregar à entidade adjudicante, e;
iii. Metodologia de gestão do risco que tem o objetivo de garantir a execução do projeto nos prazos previstos, bem como o cumprimento dos pressupostos e requisitos estabelecidos.
P. Consequentemente, o Tribunal a quo só poderia ter concluído que o Plano de Diligências apresentado pela Autora (que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais) cumpre integralmente com o exigido no n.º 2 da Cláusula 24.ª, demonstrando cabalmente e de forma absolutamente clara, a capacidade para o cumprimento do objetivo do contrato com os requisitos mínimos de nível de serviço e de continuidade.
Q. A Entidade Demandada e muito menos o Tribunal a quo podem, em momento posterior ao da apresentação das propostas, vir exigir que os planos de diligência apresentados tenham de preencher certos e determinados requisitos ou ser dotados de “uma metodologia para todas as fases do projeto de execução” (como é referido no 1.º Relatório Final), quando isso não resulta da Cláusula 24.ª do Caderno de Encargos.
R. Assim, entender que o documento exigido na Cláusula 24.ª teria de conter certos requisitos ou ser elaborado da forma que a Entidade Demandada vem indicar no ato ora impugnado, sem que isso tenha qualquer correspondência com o teor da Cláusula 24.ª do Caderno de Encargos e num momento em que eram já conhecidas todas as propostas, é inaceitável por constituir uma clara violação das regras da concorrência e do princípio da intangibilidade das peças do procedimento.
S. Cumpre esclarecer ainda que a Autora, aqui Recorrente, aderiu ao Caderno de Encargos e comprometeu-se, em caso de adjudicação, a cumprir integralmente com todas as obrigações decorrentes do contrato a celebrar. As metodologias de acompanhamento, de assistência técnica e de gestão do risco constantes do plano de diligências apresentado, são as metodologias que serão implementadas pela Autora para garantir o cumprimento do objetivo do contrato e nenhuma delas viola qualquer termo ou condição previsto no Caderno de Encargos. Isto porque, para que o objetivo do contrato seja efetivamente cumprido (era isso que referia a Cláusula 24.ª), o cocontratante deverá ter a capacidade de implementar uma metodologia que permita identificar e mitigar os riscos de não cumprimento do número de prédios a registar e adotar as medidas necessárias à não verificação ou à sua resolução em caso de efetivação do risco.
T. Acresce ainda referir que muito menos podia a Entidade Demandada exigir que os planos de diligências tivessem de conter a metodologia da prestação de serviços prevista da Cláusula 23.ª ou tivessem de concretizar alguns aspetos da execução do contrato que a Entidade Demandada entendeu, só em sede de análise das propostas, que deviam ser respeitados, sob pena de exclusão das propostas.
U. Da mesma forma, o Tribunal a quo não podia ter aderido à tese da aqui Recorrida e entendido que a Recorrente não apresentou um plano de diligências porque nele não constavam exigências previstas noutras cláusulas (que não a 24.ª do Caderno de Encargos).
V. Ainda assim, a proposta da Autora, aqui Recorrente, nunca poderia ter sido excluída, pois respeita o previsto nas Cláusulas 22.ª e 23.ª do Caderno de Encargos, dado que nela:
o Foi indicado que o Plano de Projeto será mantido atualizado, nomeadamente através da atualização da informação fornecida pelos fornecedores do Projeto; agregando os reportes de progresso das equipas individuais e gerindo o calendário global do...
I
RELATÓRIO
1. “SS..., L.DA”, com sede no Parque Tecnológico de ..., Edifícios ..., Rua ..., ..., em ..., inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 26 de Setembro de 2022, que julgou improcedente a Acção de Contencioso Pré-Contratual que havia instaurado contra o Município ... e na qual é contrainteressada “VS..., SA”., com sede na Rua ..., ..., Escritórios I/H, na ..., na qual pedia anulação do acto de adjudicação praticado pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal ... bem como do contrato a que deu origem e ainda a condenação da Entidade demandada – ED - na prática do ato administrativo devido – adjudicação do procedimento pré-contratual à proposta apresentada pela A./Recorrente –, dentro de prazo a fixar.
*
2. Nas suas alegações recursivas, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“A. A Recorrente discordando da sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou improcedente a ação por si proposta, vem dela agora interpor recurso.
B. Nos termos do artigo 8.º do Programa de Concurso, os eventuais interessados em apresentar proposta no Concurso Público n.º 67/2021 lançado pelo Município ... para celebração de um contrato com vista à “aquisição de serviços para implementação do sistema de informação cadastral simplificado” nesse município, tinham de apresentar os documentos previstos no artigo 8.º do Programa de Procedimento.
C. O mesmo significa dizer que do Programa do presente Procedimento não constava, em lado algum, a exigência de apresentação de um Plano de Diligências.
D. Sendo o Programa de Procedimento a peça procedimental onde devem constar “os documentos que constituem as propostas”, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP (aplicável in casu, pois não está em causa a apreciação de atributos da proposta), só existe a obrigatoriedade de apresentar os “Documentos exigidos pelo programa do procedimento” e, no caso sub judice, esses documentos eram os constantes do artigo 8.º (e não documentos eventualmente previstos noutras peças, mormente no caderno de encargos).
E. Por outras palavras a Autora, aqui Recorrente, não estava obrigada a apresentar um documento não exigido no Programa do Procedimento e, muito menos, a sua proposta poderia ter sido excluída por esse motivo.
F. Contudo e sem prejuízo do supra exposto, a aqui Recorrente acabou por inserir na sua proposta um Plano de Diligências, nos termos exigidos pelo artigo 24.º do Caderno de Encargos.
G. Não obstante, e como incorporou esse “Plano de Diligências” no “Plano de Gestão” veio a Entidade Demandada e agora o Tribunal a quo, considerar que “formalmente” a Recorrente não tinha expressamente apresentado um Plano de Diligências – e isso justificava a exclusão da sua proposta.
H. No fundo, e por mais surpreendente que pareça, veio o Tribunal a quo considerar que, como a Autora, aqui Recorrente, não tinha escrito taxativamente na sua proposta a expressão “Plano de Diligências”; só podia concluir-se, a final, que não tinha sido apresentado Plano de Diligências nenhum.
I. Essa interpretação peca não só por ser demasiado formalista como não vai ao encontro do que efetivamente se encontra previsto e estipulado nas peças procedimentais do presente concurso público. Na verdade, e nos termos do artigo 24.º supra referido, a única obrigação prevista no Caderno de Encargos era que os concorrentes apresentassem uma metodologia que demonstrasse a capacidade para o cumprimento do objetivo do contrato. Ou seja, a Entidade Demandada pretendeu que os concorrentes se vinculassem à execução do contrato nos termos do “Plano de Diligências”, mas concedeu-lhes a liberdade na elaboração e apresentação desse mesmo plano.
J. Consequentemente, a Autora, aqui Recorrente, incorporou num documento denominado “Plano de Gestão”, o “Plano de Diligências”, tendo, para esse efeito, referido expressamente a Cláusula 24.ª, n.º 2 do Caderno de Encargos (Cfr. Doc. ... e ... da petição inicial).
K. Reitera-se: apesar de não ter escrito ou autonomizado um “Plano de Diligências”, a Autora, aqui Recorrente, fez menção expressa à Cláusula 24.º, n.º 2, do Caderno de Encargos e referiu ainda que previa executar “todas as diligências” para o bom cumprimento dos objetivos e obrigações contratuais.
L. A Recorrente apresentou o Plano de Diligências; e o mais não se pode censurar, atento o facto de o Programa de Procedimento não exigir a entrega desse documento (de forma autónoma, destacada ou expressa) com a proposta e o Caderno de Encargos apenas ter previsto a necessidade desse plano consistir numa metodologia que demonstrasse a capacidade para o cumprimento do objetivo do contrato.
M. Atento o facto de o Caderno de Encargos não conter qualquer tipo de exigência sobre o que devia ser concretizado no “Plano de Diligências”, não se poderá admitir excluir uma proposta porque nela não se previu ou não se adivinhou aquilo que a Entidade Demandada queria que lá constasse (apesar de isso não estar explicado em lado algum nas peças procedimentais) ou, pior, aquilo que o Tribunal a quo achava que devia constar.
N. Acresce que, e ao contrariamente do que foi entendido pelo Tribunal a quo e pela Recorrida, a Autora começou por indicar que tem um Sistema de Gestão da Qualidade (SGQ), implementado segundo a Norma NP EN ISO 9001:2015 e que, por isso, implementará, na execução do contrato, um conjunto de procedimentos internos previamente definidos, apoiados nesta norma de referência, e que permitirão assegurar o acompanhamento dos trabalhos.
O. Tendo, posteriormente, exposto a sua metodologia de forma exaustiva onde é demonstrada a capacidade para o cumprimento do objetivo, tripartida da seguinte forma:
i. Metodologia de acompanhamento da execução do contrato, para demonstração mensal dos desenvolvimentos realizados e horas de execução, com a divulgação de pontos de situação, de modo a serem feitos os ajustes necessários do projeto, assim como proceder a alterações de estratégias, mesmo em estados avançados de execução;
ii. Metodologia de assistência técnica ao longo da execução do contrato, que integra a prestação contínua de informações e esclarecimentos sobre a execução do serviço, a realização e entrega de relatórios e o apoio técnico quanto ao manuseamento de ficheiros a entregar à entidade adjudicante, e;
iii. Metodologia de gestão do risco que tem o objetivo de garantir a execução do projeto nos prazos previstos, bem como o cumprimento dos pressupostos e requisitos estabelecidos.
P. Consequentemente, o Tribunal a quo só poderia ter concluído que o Plano de Diligências apresentado pela Autora (que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais) cumpre integralmente com o exigido no n.º 2 da Cláusula 24.ª, demonstrando cabalmente e de forma absolutamente clara, a capacidade para o cumprimento do objetivo do contrato com os requisitos mínimos de nível de serviço e de continuidade.
Q. A Entidade Demandada e muito menos o Tribunal a quo podem, em momento posterior ao da apresentação das propostas, vir exigir que os planos de diligência apresentados tenham de preencher certos e determinados requisitos ou ser dotados de “uma metodologia para todas as fases do projeto de execução” (como é referido no 1.º Relatório Final), quando isso não resulta da Cláusula 24.ª do Caderno de Encargos.
R. Assim, entender que o documento exigido na Cláusula 24.ª teria de conter certos requisitos ou ser elaborado da forma que a Entidade Demandada vem indicar no ato ora impugnado, sem que isso tenha qualquer correspondência com o teor da Cláusula 24.ª do Caderno de Encargos e num momento em que eram já conhecidas todas as propostas, é inaceitável por constituir uma clara violação das regras da concorrência e do princípio da intangibilidade das peças do procedimento.
S. Cumpre esclarecer ainda que a Autora, aqui Recorrente, aderiu ao Caderno de Encargos e comprometeu-se, em caso de adjudicação, a cumprir integralmente com todas as obrigações decorrentes do contrato a celebrar. As metodologias de acompanhamento, de assistência técnica e de gestão do risco constantes do plano de diligências apresentado, são as metodologias que serão implementadas pela Autora para garantir o cumprimento do objetivo do contrato e nenhuma delas viola qualquer termo ou condição previsto no Caderno de Encargos. Isto porque, para que o objetivo do contrato seja efetivamente cumprido (era isso que referia a Cláusula 24.ª), o cocontratante deverá ter a capacidade de implementar uma metodologia que permita identificar e mitigar os riscos de não cumprimento do número de prédios a registar e adotar as medidas necessárias à não verificação ou à sua resolução em caso de efetivação do risco.
T. Acresce ainda referir que muito menos podia a Entidade Demandada exigir que os planos de diligências tivessem de conter a metodologia da prestação de serviços prevista da Cláusula 23.ª ou tivessem de concretizar alguns aspetos da execução do contrato que a Entidade Demandada entendeu, só em sede de análise das propostas, que deviam ser respeitados, sob pena de exclusão das propostas.
U. Da mesma forma, o Tribunal a quo não podia ter aderido à tese da aqui Recorrida e entendido que a Recorrente não apresentou um plano de diligências porque nele não constavam exigências previstas noutras cláusulas (que não a 24.ª do Caderno de Encargos).
V. Ainda assim, a proposta da Autora, aqui Recorrente, nunca poderia ter sido excluída, pois respeita o previsto nas Cláusulas 22.ª e 23.ª do Caderno de Encargos, dado que nela:
o Foi indicado que o Plano de Projeto será mantido atualizado, nomeadamente através da atualização da informação fornecida pelos fornecedores do Projeto; agregando os reportes de progresso das equipas individuais e gerindo o calendário global do...
Para continuar a ler
PEÇA SUA AVALIAÇÃO