Acórdão nº 02515/21.8BEPRT de Tribunal Central Administrativo Norte, 25 de Março de 2022
| Magistrado Responsável | Antero Pires Salvador |
| Data da Resolução | 25 de Março de 2022 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo: I RELATÓRIO 1 .
O Município (...) e “A---, L. da", com sede na Rua (…), inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 14 de Janeiro de 2022, que julgando procedente a acção de contencioso pré-contratual instaurada pela "T---, L. da", com sede na Rua (…), decidiu do seguinte modo: - Anula-se a deliberação de 21.10.2021 da Câmara Municipal de (…) de aprovação do relatório final e adjudicação da empreitada “Centro de Saúde de (...)” à proposta da contra-interessada A---, Lda.; - Anula-se o contrato celebrado entre o Município (...) e a A---, Lda. tendo por objecto a execução da Empreitada de “Centro de Saúde de (...)”, pelo valor de € 647.269,72 acrescido de IVA; - Condena-se o Município (...) a proferir decisão de exclusão da proposta da contra-interessada A---, Lda., e adjudicação à proposta da A. da empreitada “Centro de Saúde de (...)”, seguindo-se os demais trâmites no sentido da habilitação e, caso nada a tal obste, a celebração do contrato.
* Nas suas alegações, o Município de (...) formulou as seguintes conclusões: "1ª- No presente procedimento, o conteúdo dos aspetos submetidos à concorrência (atributos) mostra-se reduzido à sua expressão mínima, o preço contratual, porque o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, determinada pela avaliação do preço ou custo.
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- Outros fatores, como a qualidade intrínseca do plano de trabalhos apresentado com a proposta, nada relevam para a adjudicação, pelo que a respetiva conceção, otimização, perfeição, ou funcionalidade são aspetos indiferentes para a decisão de adjudicação.
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- O Programa do Procedimento apenas exige (é o mínimo) um plano de trabalhos com um diagrama de barras que mostre o desenvolvimento dos trabalhos de execução da empreitada.
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- O Programa não refere, e, portanto, não exige, outras especificações, como a sequência de prazos parciais de execução das espécies de trabalhos.
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- O Programa do Procedimento apenas exige um plano de mão de obra contendo a quantidade e o tempo previsto de permanência na obra das diferentes cargas, entendendo-se como tal as diferentes artes ou especialidades.
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- O Programa não refere, e, portanto, não exige, a distribuição das cargas pelos diversos trabalhos em que se decompõe a empreitada.
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- O Programa apenas exige um mapa de equipamento enumerando os diversos tipos de equipamento, quer em quantidade, quer em tempo de afetação à obra, omitindo a discriminação dos equipamentos pelos diversos trabalhos.
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- O Programa do Procedimento é, no que concerne ao plano de trabalhos que acompanha a proposta, menos exigente que o artigo 361º/1 CCP, porque se basta com um diagrama de barras mostrando o desenvolvimento dos trabalhos, e prescinde da fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos.
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- Mas o Caderno de Encargos prevê a elaboração do plano de trabalhos ajustado, contendo as datas precisas de início e de conclusão da empreitada, a sequência, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalho, as quantidades e a qualificação profissional da mão-de-obra, em cada unidade de tempo, associadas a cada atividade, e as quantidades e a natureza do equipamento necessário, em cada unidade de tempo, associadas a cada atividade.
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- O dono da obra pode impor modificações ao plano de trabalhos inicial e ao ajustado, poder esse que resulta, direta ou indiretamente, do exercício do seu poder de alteração unilateral do contrato e com as respetivas consequências.
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- A menor exigência do plano de trabalhos da proposta, assumida no Programa, foi uma opção do dono da obra, tendo em conta a especificidade dos trabalhos da empreitada, de requalificação do edifício do Centro de Saúde, que terão de coexistir com a prestação dos serviços de saúde.
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- Com a opção de simplificação-no-concurso vs. rigor-na-execução, o adjudicante potenciou o alargamento da concorrência, favorecendo-a, mas sem afetar o rigor da execução, da direção e da fiscalização da obra, porque o plano ajustado prevê os mecanismos normativos de controle adequados.
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- Na sentença recorrida, o Tribunal erra quando insiste na essencialidade de um plano de trabalhos minucioso que o concorrente deve apresentar com a proposta, porque o Programa do Procedimento não o exige.
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- A ausência de maior densidade e mais especificações no plano de trabalhos da proposta não significa “ausência de regras claras”, nem o adjudicatário executará a obra “da forma que entendesse”: segundo o Programa do Procedimento, o Caderno de Encargos e as normas legais aplicáveis, será o plano ajustado que definirá minuciosamente todas as vinculações contratuais e técnicas do empreiteiro, e a consequente fiscalização.
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- A admissão do plano de trabalhos da proposta da CI não significa a integração, irremediável, no programa contratual, de fragilidades que levem à “violação de quaisquer vinculações legais e regulamentares aplicáveis”: é o contrato, integrado pelo Caderno de Encargos e cujo conteúdo prevalece sobre a proposta, que prevê a sua vinculação aos planos ajustados, elaborados com o elevado grau de pormenor ali exigido, e, portanto, com os inerentes mecanismos de fiscalização, direção e controle.
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- O júri entendeu ser tecnicamente aceitável que o concorrente se proponha executar todos os trabalhos em simultâneo, pelo que o plano de mão-de-obra, prevendo a permanência contínua em obra das categorias profissionais que constam do mapa, adequa-se a este plano de execução simultânea de todos os trabalhos.
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- Os trabalhadores estão assim distribuídos, quer em quantidade, quer durante todo o tempo da execução da obra, pois se todos os trabalhos são executados durante o prazo de cumprimento do contrato, todos estes trabalhadores estarão adstritos, durante esse prazo, à execução de todos os trabalhos.
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- O mesmo se diga quanto ao plano de equipamento, que indica os equipamentos que, durante os sete meses da obra, estarão disponíveis no estaleiro: como evidencia o mapa, todo o equipamento identificado estará todo o tempo na obra.
19º- Seria desproporcionado que, num concurso de obra pública, em que o critério de adjudicação é o do mais baixo preço, fosse excluída a proposta de mais baixo preço, por uma (eventual) irregularidade formal no plano de trabalhos da proposta, para mais induzida pelo próprio Programa do Procedimento, mas perfeitamente colmatável pelo programa contratual, que expressamente prevê (pela integração e prevalência do Caderno de Encargos) os mecanismos de controle e fiscalização da execução da obra.
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- Ao pronunciar-se pela ilegalidade da admissão da proposta da CI e pela consequente anulação do ato de adjudicação e do contrato de empreitada, o Tribunal interpretou e aplicou erradamente as normas do artigo 8º do Programa do Procedimento, as cláusulas 8ª, 9ª e 10ª do Caderno de Encargos, e o disposto nos artigos 41º, 42º/1 e 5, 70º/2, f), 96º/2, c) e 5, 302º, 303º, 304º, 305º, 307º, 357º e 361º/1 e 3 do Código dos Contratos Públicos".
* Por sua vez, a co-recorrente "A---, L. da", nas suas alegações formulou as seguintes conclusões: "1ª.
O Tribunal a quo, ao decidir pela anulação da deliberação de adjudicação e exclusão da proposta da ora. Recorrente, por alegada violação do disposto no art. 361º CCP, incorreu em manifesto erro de julgamento, fazendo uma incorreta apreciação dos elementos factuais e documentais constantes dos autos.
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No concurso em análise, o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, pelo que apenas o preço ou custo constitui atributo da proposta enquanto “único aspeto da execução do contrato “submetido à concorrência pelo caderno de encargos (cfr. art. 9º do Programa de Procedimento e nº2, do art. 56º CCP).
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O Plano de Trabalhos, ou a forma da sua apresentação, não se pode considerar um elemento do contrato submetido à concorrência, mas antes, como expressamente se reconhece a fls. 27 da Sentença recorrida, “uma condição da proposta, por respeitar a um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência pelo caderno de encargos, dado que não encontra reflexo no critério de adjudicação enquanto fator de avaliação”.
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A CI/Recorrente apresentou o seu Plano de Trabalhos, com Plano de Mão-de-Obra e Plano de Equipamentos, o que permite um controle efetivo da execução por parte do dono de obra.
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O Júri do Concurso, no seu relatório final, considerou que, “O plano de trabalhos da proposta concorrente ASO indica todas as espécies de trabalhos previstos, embora os preveja com execução simultânea.
Pedido esclarecimento ao concorrente, a ASO informou que a execução do plano de trabalhos é perfeitamente viável e cumpre os objetivos que se propõe e que tem em conta as características do edifício a reabilitar.
O caderno de encargos não prevê prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos. Consequentemente, nada obsta, tecnicamente, à sua execução contemporânea, desde que não seja ultrapassado o prazo de execução da obra. O planeamento da sua execução é da responsabilidade do concorrente que, em caso de adjudicação, está vinculado à respetiva proposta.” (n/ sublinhados).
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A previsão da execução em simultâneo das várias espécies de trabalhos, com a consequente afetação de todos os meios materiais e humanos ao longo de praticamente todo o período de execução, permite um maior nível de controle por parte do dono de obra e a garantia de que os trabalhos serão concluídos no prazo de execução da obra.
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O Tribunal recorrido não considerou as características concretas da empreitada e as concretas espécies de trabalhos a executar, que dizem respeito à reabilitação de um edifício (“Centro de Saúde de (...)”), cujos trabalhos irão decorrer em simultâneo com o funcionamento das...
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