Acórdão nº 01478/09.2BEBRG de Tribunal Central Administrativo Norte, 12 de Abril de 2019
| Magistrado Responsável | Helena Canelas |
| Data da Resolução | 12 de Abril de 2019 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I. RELATÓRIO MCA, S.A.
(devidamente identificada nos autos) autora na ação administrativa especial que instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga em que é réu o Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento – na qual impugnou o ato proferido pelo Sr. Gestor do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME) datado de 30/06/2009 que revogou a decisão de aprovação de financiamento de projetos de formação profissional no âmbito do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME) e ordenou a restituição do montante de €112.859.29 – inconformada com a sentença de 24/05/2016 do Tribunal a quo que julgou a ação improcedente, dela interpôs o presente recurso de apelação, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
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A Recorrente, sob a forma de ação administrativa especial, veio, em tempo, pedir a anulação do ato administrativo que ordenou a restituição do montante de 112.859,29 euros, praticado por despacho e homologação do Senhor Gestor do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME, atual COMPETE) de 30/6/2009, exarado na informação nº 188/GPF/UFET/2009 do GPF, o qual atuou ao abrigo da subdelegação de competências a seu favor feita pelo Secretário de Estado Adjunto da Indústria e Inovação através do Despacho nº 24093/2005 (Diário da República II Série, de 19/7), o qual, por sua vez, atuou ao abrigo de delegação de competências a seu favor feita pelo Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento, através do Despacho no 13027/2005, de 25/5; b) O ato da outorga de subsídio é de 29/12/2007 e o ato revogatório do mesmo é de 27/07/2009; c) Defendeu a Recorrente que o ato de concessão do subsídio é um ato administrativo constitutivo de direitos, sujeito ao regime geral do CPA e o ato descrito na alínea a) é um ato secundário de natureza revogatória, que tem unicamente por objeto a destruição dos efeitos do ato primário de concessão do subsídio; d) Assim sendo, este ato secundário está sujeito ao disposto no Artigo 141° do CPA (Velho) e, quando foi praticado, o prazo de um ano aí estabelecido há muito que estava ultrapassado; e) O que torna o ato administrativo que ordenou a restituição do montante de 112.859,29 euros ilegal e inválido; f) O IAPMEI, primeiro, e o Douto Tribunal Recorrido, posteriormente, consideraram não aplicável o Artigo 141° do CPA e aplicável a alínea n) do Artigo 23º da Portaria no 799-B/2000, de 20 de Setembro, decidindo, em consequência, pela validade do ato revogatório; g) Considera a Recorrente que tal interpretação é manifestamente ilegal, porque violadora do Artigo 141º do CPA e inconstitucional, porque violadora do Princípio da Hierarquia das Leis; h) Efetivamente, o fundamento para a prática do ato revogatório é, absorvendo as conclusões de um Relatório do Gestor Competente, declarações inexatas e desconformes sobre o processo formativo que colocam em causa a fiabilidade da informação prestada, pelo que existiriam indícios de fraude na obtenção de subsídio; i) O que fundamenta a restituição do subsídio são: declarações que foram proferidas durante o processo formativo ou sela, durante o procedimento que conduziu à decisão final de atribuição do subsídio, que põem em causa a informação prestada durante a fase da instrução do procedimento e que, portanto, conduziriam à ilegalidade na obtenção do subsídio; j) Não está aqui em causa uma conduta posterior à atribuição do subsídio ou seja, reportada à execução do contrato, eventualmente violadora de obrigações contratuais; k) Ora, considerando aqui a Jurisprudência do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 20/10/2004: o acto de concessão de ajudas,..é um acto administrativo constitutivo de direitos, pois é a resolução final do pedido de ajuda; l) E o ato administrativo mediante o qual a entidade competente vem pedir a restituição do subsídio é um ato secundário de natureza revogatória que tem unicamente por objeto a destruição dos efeitos do ato primário de concessão do referido subsídio; m) Assim também entendeu o referido Acórdão. Lá se lê que constitui ato revogatório o ato posterior da entidade competente que...ordena a reposição das ajudas já pagas; n) Desta forma, conforme também se concluiu no já referido Acórdão, aplica-se ao ato revogatório o regime da revogação dos atos administrativos constitutivos de direitos constante do Artigo 141º do CPA (Velho); o) E no âmbito desse dispositivo legal, a revogação somente poderia ter ocorrido no prazo de um ano contado de 29/12/2007; p) Pelo que a revogação operada mais de um ano após a prática do ato administrativo constitutivo de direitos é ilegal, padecendo o ato revogatório que a corporiza do vício de violação de lei (no caso o referido artigo 141º do CPA) por erro de direito quanto aos respetivos pressupostos (de direito); q) O tempo é sempre um facto com consequências jurídicas e dele retiram-se efeitos (jurídicos). No caso, o efeito foi a sanação de qualquer vício de que o ato de concessão do subsídio padecesse, o que, aliás, se não concede, salvo se o vício conduzisse eventualmente à nulidade do mesmo ato, o que não é o caso; r) É o princípio da tutela da confiança do beneficiário na estabilidade do ato; s) O ato de concessão do subsídio à Recorrente é, agora, definitivo, não se aceitando por válida e legal qualquer interpretação contrária, nomeadamente a que refira que este ato é precário por estar sujeito à condição resolutiva da sua conformidade com certas condições normativas e contratuais; t) E que, assim sendo, como ato cuja eficácia definitiva fica sujeita ao cumprimento de certas condições, é revogável a todo o tempo caso aquelas condições não se verifiquem ou deixem de verificar-se; u) Com efeito, o ato que, na sequência de uma ação de controlo, ordena a reposição de um subsídio com fundamento em ilegalidade posterior ao ato de concessão do mesmo, como, p. ex., por ilegalidades cometidas na aplicação dos fundos recebidos, corporizando a violação de obrigações contratuais, não é um ato revogatório, muito embora importe a destruição dos efeitos do ato que concedeu o subsídio, mas sim um ato de um tipo legal diferente do ato primário de concessão do subsídio, pelo que não é relativamente a este um ato secundário, não o revogando. - Se assim fosse, teria o IAPMEI toda a razão ao afirmar que se não aplicaria ao ato que ordena a restituição do subsídio o regime do art. 141° do CPA (Velho), como, aliás, faz na referida informação; v) Só que não foi nada disso que se verificou, o ato do IAPMEI que ordena aquela restituição tem origem, como se viu, em vícios originários do ato de atribuição do subsídio, as alegadas falsas declarações conducentes à outorga daquele; w) Trata-se pois, de um verdadeiro ato revogatório de conteúdo secundário, visando destruir os efeitos de um ato primário, o da concessão do subsídio, a que se aplica, como muito bem se esclarece no referido douto Acórdão, o dito regime do art. 141° do CPA (Velho); x) O que levou o IAPMEI a ordenar a restituição do subsídio foi a tardia constatação que o mesmo não devia ter sido outorgado. O que se pretendeu foi corrigir uma ilegalidade praticada à data da outorga do subsídio e não censurar o incumprimento de uma qualquer obrigação superveniente; y) Estamos assim perante um verdadeiro ato revogatório com a natureza de um ato secundário que visou destruir os efeitos de um ato primário já praticado e a que, indubitavelmente, se aplica o regime do art. 141.º do CPA (Velho); z) E não, como fez o IAPMEI e o Douto Tribunal de que se recorre, o regime decorrente da alínea n) do Artigo 23° da Portaria n.° 799-B/2000 de 20 de Setembro; aa) A Portaria tem um valor inferior à Lei, não a pode revogar, nem contrariar e muito menos, como se passa no caso concreto, criar um regime de precariedade para certos atos que o CPA nega; bb) O Tribunal apenas está vinculado por um regulamento na medida em que entenda que ele respeita a lei, no caso, o CPA, pelo que o disposta naquela Portaria deverá ser interpretado pelo tribunal em sentido restritivo, descartando da revogação por ela possibilitada os verdadeiros atos primários constitutivos de direitos, apenas estes, de modo a não inviabilizar a aplicação da norma geral do art. 141° do CPA (Velho); cc) Qualquer interpretação contrária é violadora do CPA e inconstitucional por violar o Princípio Constitucional da Hierarquia da Leis; dd) Interpretar a alínea n) do Artigo 23° da Portaria no 799-B/2000 de 20 de Setembro no sentido de que é válida a revogação do ato administrativo de concessão de subsidio à Recorrente, praticada após o decurso do prazo de um ano desse mesmo ato, primário e constitutivo de direitos, é manifestamente inconstitucional, porque violadora do Princípio Constitucional da Hierarquia das Leis, nomeadamente, por permitir que uma Portaria afaste o disposto no CPA, lei geral; ee) Como nos diz o Prof. Gomes Canotilho, «A CRP ordena hierarquicamente os actos normativos infraconstitucionais de acordo com os seguintes princípios básicos: (1) princípio da preeminência ou superioridade dos actos legislativos (leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais) relativamente aos actos normativos regulamentares ou estatutários (cfr. art. 112.°/7 e 8). (...) Em termos práticos, os princípios acabados de individualizar justificarão, em geral, a inaplicabilidade das normas de hierarquia inferior contrárias a normas de hierarquia superior. Aflorações positivas deste princípio podem ver-se no art. 204.° da Constituição e no art. 4.º/3 do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).* - Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pág. 700, 7.ª edição; ff) A título de mero esclarecimento, e de acordo com o referido Acórdão do STA, se a ordem de reposição do IAPMEI se fundamentasse em ilegalidades praticadas no decurso da aplicação do subsídio recebido em vez de numa...
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