Acórdão nº 02484/04.9BEPRT de Tribunal Central Administrativo Norte, 13 de Setembro de 2019
| Magistrado Responsável | Isabel Costa |
| Data da Resolução | 13 de Setembro de 2019 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I - Relatório J. e Outros melhor identificados nos autos, intentaram, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, ação administrativa especial, contra o Município (...), indicando como contrainteressado o F., na qual pedem que seja declarada a ilegalidade (i) das normas do Plano de Pormenor das (...) (PPA) que qualificam os terrenos dos AA. como “Zona Mista” (quanto à parte escrita, os art.os 16.º a 21.º do respetivo Regulamento e, quanto à parte desenhada, entre outras, as Pl (...) de Implantação, de Trabalho da zona Norte e as referentes às Malhas 1 e 9, que representam, de modo gráfico, a incidência territorial daquelas prescrições normativas sobre os terrenos dos AA.), (ii) das normas do PPA que excluíram os AA. do âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA e dos mecanismos de perequação compensatória (quanto à parte escrita, as normas que resultam das pág. 23-25 do Relatório do PPA e, quanto à parte desenhada, a Planta de Reparcelamento, de acordo com a qual se pode verificar que os proprietários dos prédios identificados como L4 e L11, onde se incluem os prédios dos AA., não estão incluídos no quadro de atribuição dos direitos de edificação) e (iii) do PPA enquanto regulamento administrativo (art.º 69.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22/09, que desenvolve as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo).
Por sentença, datada de 25.02.2017, o referido tribunal absolveu o Réu da instância por julgar verificada a exceção dilatória inominada da falta do pressuposto processual previsto no n.º 2 do artigo 73º do CPTA referente ao carácter imediatamente operativo das normas impugnadas.
Inconformados, J. e Outros interpuseram recurso jurisdicional dessa sentença para este TCA Norte tendo, na alegação apresentada, formulado as seguintes conclusões: 1ª – A sentença recorrida ignorou que a planificação – atos dos planos de pormenor, como são as normas/soluções do PPA que vêm impugnadas nesta ação, têm uma natureza imediatamente operativa: seja pelo grau analítico das suas previsões, seja pelo facto de vincularem direta e imediatamente entidades públicas e privadas, os efeitos das normas/soluções que vêm impugnadas produzem-se no estatuto jurídico-urbanístico dos solos e na esfera jurídico-económica dos seus proprietários sem a intermediação de qualquer ato administrativo; 2º - O momento da definição do estatuto jurídico-urbanístico de uma propriedade e do regime aplicável aos seus proprietários é o da aprovação/publicação do plano de pormenor; a partir desse momento, as propriedades objeto desse plano e os respectivos proprietários ficam imediatamente com o estatuto aí definido. Tudo o que se passa depois é mera execução das já pormenorizadas soluções urbanísticas dos planos de pormenor. No entanto, o que se pretende aqui impugnar e a lei admite que se impugne é a definição do regime dos solos e dos seus proprietários que resultam do Plano, da sua fase declarativa do Direito.
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- As normas/soluções do Plano de Pormenor das (...) que vêm impugnadas nesta ação definem a situação dos terrenos/moradias em causa e dos respectivos proprietários de forma plena e definitiva, não carecendo para os efeitos aí pretendidos da prática de quaisquer outros atos administrativos. A definição do estatuto dos solos em causa (Zona Mista destinada à construção de concretos edifícios) e a exclusão dos proprietários dos mesmos (os AA) dessa operação de reparcelamento/mecanismos de perequação, resultam diretamente do PPA: esse estatuto e essa exclusão são determinados no PPA, não sendo necessário para o efeito a prática de qualquer ato administrativo. Com a aprovação e publicação do PPA estes solos têm essa classificação e respetivo regime e os seus proprietários ficam excluídos dos referidos regimes de reparcelamento/perequação.
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- As normas/soluções do plano de Pormenor das (...) que vêm impugnadas produzem efeitos jurídico imediatos no estatuto jurídico-urbanístico destes terrenos e na esfera jurídica dos seus proprietários (os AA), vinculando direta e imediatamente todas as entidades públicas e privadas nos seus precisos termos, pelo que, afectando diretamente direitos e interesses legalmente protegidos dos AA, a sua impugnabilidade resulta também da sua eficácia externa (artigo 268º, nº 5, da Constituição). Como ensina o Prof. Alves Correia, não carecem de ato administrativo de aplicação, para apurar da sua impugnabilidade, as normas/soluções dos planos que vinculam direta e imediatamente os particulares, como é o caso dos planos de pormenor e das normas/soluções do PPA que vêm aqui impugnadas.
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- Sendo assegurado aos AA o direito fundamental de impugnar normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos e interesses legalmente protegidos e revestindo as normas/soluções do PPA que vêm impugnadas uma evidente eficácia externa, a interpretação que a sentença recorrida fez do artigo 73º, nº 2, do CPTA, no sentido de que as normas/soluções do Plano de pormenor das (...) que classificam os terrenos dos AA (com moradias aí construídas e onde estes vivem) como “Zona Mista”, destinando esses terrenos à construção e edifícios nos termos aí pormenorizadamente regulados, e que excluem os AA do âmbito da operação de reparcelamento e dos mecanismos de perequação compensatória aí previstos, não são imediatamente operativas, porquanto necessitam, por referência aos concretos efeitos lesivos que poderão vir a produzir na esfera jurídica dos AA, de atos administrativos de concretização e/ou aplicação dos comandos contidos nessas mesmas normas, é manifestamente inconstitucional por violação dos referidos artigos 20º e 268º, nº 5, da Constituição.
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- O facto de, segundo a sentença recorrida, a segunda das normas/soluções do PPA que vêm impugnadas nesta ação resultar, não especificamente do Regulamento desse Plano, mas do seu Relatório, é indiferente para aferir da sua impugnabilidade direta: independentemente dessa sede formal, o que resulta efectivamente do PPA (do bloco de legalidade PPA) é que os AA foram excluídos da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA e dos mecanismos de perequação compensatória aí prescritos, o que é uma norma/solução do PPA. Em qualquer caso, a norma/solução aqui impugnada resulta, nos termos legalmente previstos, da Planta de Reparcelamento do PPA, que foi invocada, pelo que é norma/solução do PPA, relativamente à qual valem todos os requisitos de impugnabilidade, designadamente a eficácia externa que se estabelece no artigo 268º, nº 5 da Constituição.
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- A impugnabilidade direta das normas/soluções do PPA que vêm questionadas nesta ação resulta ainda de uma adequada interpretação-articulação do regime geral de impugnação de normas administrativas (neste caso, o artigo 73º, nº 2, do CPTA) com o regime especial de impugnação contenciosa dos planos urbanísticos que vinculam direta e imediatamente entidades públicas e privadas (artigos 3º e 7º do RJIGT e artigos 11º e 13º da Lei de Bases da Política do Ordenamento do Território e de Urbanismo, vigentes ao tempo da propositura desta ação.
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- Na tese da sentença recorrida, as normas/soluções dos planos de pormenor nunca seriam diretamente impugnáveis, pois careceriam sempre de posteriores atos administrativos, o que, com o devido respeito, não faz sentido e contraria o regime legal.
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- Nas ações em que os AA impugnaram as declarações de utilidade pública expropriativa dos seus terrenos não foi conhecida qualquer questão relativa à validade das normas/soluções do PPA que aqui se impugnam (cfr. nosso requerimento de 07.06.2016).
Os Recorridos Município (...) e F. contra-alegaram pugnando pela manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público junto deste TCA foi notificado para se pronunciar, não tendo emitido pronúncia.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
II – Objeto do recurso A questão a decidir, nos limites das conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente a partir da respectiva motivação (cfr. artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4 e 639º, nº 1, todos do CPC de 2013, ex vi artigo 140º do CPTA) consiste em saber se a sentença recorrida incorreu em erro ao julgar verificada a exceção dilatória inominada da falta do pressuposto processual previsto no n.º 2 do artigo 73º...
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