Acórdão nº 0322/16.9BEFUN 0464/18 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 27 de Setembro de 2018
| Magistrado Responsável | FONSECA DA PAZ |
| Data da Resolução | 27 de Setembro de 2018 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO: RELATÓRIO “A…………………, Ldª, com sede na Av. …….., …, ……….,, em Carnaxide e “B………., Ldª., com sede na ………., ……… em ………., Vila Nova de Gaia, intentaram, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Funchal, acção de contencioso pré-contratual, contra a Secretaria Regional de Saúde do Governo da Região Autónima da Madeira e o Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPE (SESARTAM), indicando como Contra-interessadas a “C………….., Ldª” e a “D…………. Ld.ª”, e pedindo a anulação do despacho, do Secretário Regional da Saúde, que adjudicou ao agrupamento formado pelas referidas contra-interessadas o contrato a celebrar na sequência do concurso público para o Lote 1 do contrato de “Aquisição de Reagentes para o Serviço de Patologia Clínica do Hospital Dr. …………, para as Áreas de Bioquímica e Imunoquímica”, bem como a condenação das entidades demandadas a admitirem a sua proposta e a adjudicar-lhes o contrato.
Por sentença do TAF, foi a acção julgada procedente, tendo, em consequência, sido anulado o acto de adjudicação e condenadas as entidades demandadas a admitir a proposta das AA. e a adjudicar-lhes o contrato.
Desta decisão, as Contra-interessadas interpuseram recurso para o TCA Sul, ao qual foi negado provimento, por acórdão de 15 de Fevereiro de 2018.
Deste acórdão, a Contra-interessada “C………….” interpôs recurso de revista, para este STA, tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões: “A. O presente Recurso de Revista vem interposto, de forma delimitada, às disposições decisórias constantes dos pontos 3 (decidido a págs. 62 a 63) e 4 (decidido a págs. 63 e 64) do Acórdão proferido pelo Venerando Tribunal a quo, em 15.02.2018, a saber: “3 - Sobre o erro de julgamento na aplicação do artigo 54° da Lei 96/2015 e dos artigos 146°/2/l) e 62°/4 do CCP (ex vi artigo 9° do CC), já que a assinatura eletrónica em causa na lei não suscitaria dúvida, servindo para um ou para vários ficheiros em pdf que poderiam ser assinados eletronicamente” e “4 - Sobre o erro de julgamento quanto ao tema dos dispositivos médicos certificados com errada aplicação do artigo 70°/2-f) do CC e do Despacho n° 15371/12 do Secretário de Estado da Saúde (estabelece disposições relativas à aquisição de dispositivos médicos objecto de codificação pelo INFARMED, pelos serviços e estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde) ”.
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Nessa medida, a Recorrente conformou-se e expressamente renunciou a recorrer do ponto/decisão 1, decidido a págs. 60 do Acórdão (“1 - Sobre as três nulidades da sentença, de acordo com as al. b), c) e d) do n° 1 do artigo 615° do CPC”) e do ponto / decisão 2, decidido a págs. 60 e 61 do Acórdão (“2 - Sobre o erro de julgamento dos factos, com omissão de certa factualidade provada, devendo aditar-se um facto provado n° 36 (...), quanto a matéria relativa à cl. 11°/3/e) - ii) do PP e ao artigo 21°/1-b) do CE, bem como outros dois factos provados sob os n°37 e 38.°”).
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No âmbito do capítulo I. Da Decisão Preliminar Sumária, a Recorrente começou por demonstrar que cada uma das questões trazidas a Recurso (ponto/decisão 3 e ponto/decisão 4 do Acórdão sob revista) devem ser admitidas a Revista, pois que não só se revestem de relevância jurídica e social, como a admissão do Recurso de Revista é imperativa para uma melhor aplicação do direito.
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Para efeitos da demonstração quanto à admissibilidade do Recurso de Revista, quanto àquelas disposições decisórias do identificado Acórdão recorrido, a Recorrente começou por se pronunciar sobre a. Da Admissão do Recurso de Revista quanto à Decisão sob o ponto 3 (decidido a págs. 62 a 63), tendo evidenciado que, ao contrário do entendimento da Jurisprudência (alguma deste Alto Tribunal), relativa às obrigações provindas da Lei n.° 96/2015, de 17 de Agosto, que tem sido, em matéria de assinatura electrónica, no sentido de que seriam os ficheiros (“documentos electrónicos” no dizer da lei) que compõem outros ficheiros de compressão, a receber a assinatura electrónica e não cópias de documentos físicos dentro desse ficheiros, ainda que tais cópias de documentos físicos dissessem respeito a documentos físicos de natureza distinta entre si (ex: cópia de um contrato e documentos bancários, ou proposta comercial de oferta de um equipamento e cópia de um manual de instruções do equipamento oferecido na proposta ou ainda proposta com apresentação de preço e nota justificativa de preço), o Tribunal Central Administrativo Sul decidiu, no Acórdão sob revista, que na medida em que se considere que o ficheiro PDF contém documentos que podem ser apresentados autonomamente, então cada um desses documentos tem de ser assinado electronicamente, não sendo bastante que o ficheiro único onde estão esteja assinado electronicamente.
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Neste sentido, evidenciou a Recorrente que não só a decisão proferida implicaria que a anterior jurisprudência fixada fosse revista, acrescentando-se uma nova obrigação ou ónus às partes concorrentes em concurso públicos de não poderem colocar sob um mesmo documento electrónico de tipo PDF cópias de vários documentos físicos, ainda que uns sejam anexos de outros, sob pena de poder a entidade decisora (administrativa ou judicial) considerar que no seu entender as cópias de tais documentos físicos constantes do ficheiro PDF deveriam ser autónomas e colocadas em ficheiros autonomizados, com assinatura electrónica também autónoma, implicando a invalidade de propostas ou de actos finais, F. Como também não correspondia, manifestamente, ao figurino jurídico resultante da Lei n.° 96/2015, de 17 de Agosto, designadamente quanto ao que consta da letra de lei e sua interpretação pela jurisprudência, na medida em que aditava requisitos que a lei não prevê quanto à forma de organizar propostas pelos concorrentes, bulindo com a sua autonomia na matéria e afasta-se da jurisprudência consolidada sobre o tema, a qual apenas exige a dupla assinatura entre ficheiros informáticos (i.e., entre “documento electrónicos”) e não entre cópias de documentos físicos integrantes de documentos electrónicos.
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Mais evidenciou a Recorrente que na muito parca fundamentação emprestada pelo Tribunal a quo à decisão sobre este vício de decisão de 1.ª instância (meras 2 páginas em que decide questão em que as partes discutiram por dezenas de páginas com menção cuidada a jurisprudência e leis diversas), apenas era mencionada - sem análise crítica - algumas das decisões jurisprudenciais anteriores quanto à questão da necessidade de dupla assinatura, sem nunca cuidar que quer a jurisprudência quer a doutrina mencionadas não diziam respeito a esta nova questão agora levantada por si, mas a uma polémica anterior, hoje resolvida por via do artigo 54.°, da Lei n° 96/2015, de 17 de Agosto, que era a de se saber se era ou não exigida uma assinatura electrónica para os ficheiros (“documentos electrónicos”) que integrassem outros documentos electrónicos, ou se bastaria a assinatura sobre o ficheiro electrónico de cobertura.
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Nesse sentido, demonstrou a Recorrente que o presente Recurso de Revista deveria ser admitido quanto a este ponto 3 do Acórdão sob revista, para haver lugar a uma melhor aplicação do direito no caso concreto, de forma a decidir-se se há (ou não) lugar, no ordenamento jurídico vigente, à interpretação que se fez do quadro legal em causa, aditando-se nova restrição à forma como uma parte concorrente possa organizar a sua proposta e que cópia de documentos físicos possa colocar em série ou isoladamente em ficheiros assinados.
I. A Recorrente demonstrou que a leitura e aplicação do quadro legal emergente da Lei n.° 96/2015, de 17 de Agosto, não se coaduna com a interpretação e aplicação que o Tribunal a quo faz do mesmo, constituindo, antes, uma compressão inadmissível ao nível da autonomia constitucional do concorrente para preparar a sua proposta, e que tal erro de aplicação do direito traduzia um erro manifesto e grave, que justificava a intervenção deste Supremo Tribunal para que haver lugar a uma “melhor aplicação do direito”.
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Não obstante a verificação do requisito de admissibilidade do Recurso de Revista para “melhor aplicação do direito”, a Recorrente demonstrou, ainda, que a presente Revista deveria ser admitida por a questão subjacente também assumir relevância jurídica e social para que se imponha uma intervenção correctiva deste Supremo Tribunal quanto à orientação jurisprudencial imprimida pelo Tribunal Central Administrativo Sul no Acórdão recorrido, na medida em que a mesma tem claro impacto sobre o modo como todos os concorrentes terão de alterar a forma como prepararam e apresentam as suas propostas em milhares de procedimentos pré-contratuais anuais a partir deste momento, e é susceptível de fazer levantar um véu de invalidade retrospectiva sobre outras centenas ou milhares de actos finais em procedimentos em curso, já concluídos ou com contratos em execução, por ser prática comum de todas os concorrentes (incluindo a aqui Recorrente), colocarem sob ficheiros PDF cópias de vários documentos físicos que consideram que tinham relação ou deveriam estar sob um mesmo ficheiro em vista das actividades de análise da entidade adjudicante, a fim de a evitar percorrer milhares de páginas para obter informações que estão em cópias de documentos físicos distintos.
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Demonstrou a Recorrente que o Acórdão sob revista não atendeu ou ignorou o facto de que os concorrentes a milhares de concursos e outros procedimentos pré-contratuais anuais fazem “scanerizações” de documentos físicos e os colocam sob um mesmo PDF (como também fazem os Tribunais), quando uns se relacionam com outros, para que quem deva ser o destinatário - neste caso a entidade adjudicante - tenha num mesmo ficheiro vária da informação que deve relacionar para apreciar a proposta, a fim de não ter percorrer centenas ou milhares de páginas de diversos ficheiros para a encontrar, L. E que, por aí se via que a vingar a...
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