Acórdão nº 01396/15 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 28 de Janeiro de 2016
| Magistrado Responsável | CARLOS CARVALHO |
| Data da Resolução | 28 de Janeiro de 2016 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1.
RELATÓRIO 1.1.
“A…………………., LDA.”, devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra [doravante TAF/C] a presente ação administrativa de impugnação urgente [contencioso pré-contratual], nos termos dos arts. 100.º e segs. do CPTA, contra “MUNICÍPIO DE COIMBRA” [abreviadamente «MC»] e as contrainteressadas “B……………………., LDA.”, “C……………., SA”, “D……………, LDA.” e “E……………., LDA.”, igualmente identificadas nos autos, peticionando, pela motivação inserta na petição inicial de fls. 02/22 [ilegalidades: i) infração do art. 60.º, n.º 4, do CCP em conjugação com os arts. 16.º, n.º 1, al. j), e 23.º ambos do Programa de Concurso (doravante «PC»); ii) violação dos princípios da transparência, da concorrência, da igualdade, da boa fé, da imparcialidade e da prossecução do interesse público; iii) falta de fundamentação], que fosse anulada a deliberação da edilidade R. que, no âmbito de concurso público para execução de empreitada denominada “DA BAIXA À ALTA PELO BOTÂNICO” [anúncio n.º 3998/2014 - DR n.º 136, II série], aprovou o relatório final do júri do concurso que a excluiu do mesmo e adjudicou a execução da obra à contrainteressada “E…………………., Lda.
” e que, em consequência, seja elaborado “novo relatório definitivo que admita ao concurso a Autora” e “se gradue, tal como se operou no relatório preliminar, a Autora em primeiro lugar, por forma a ser-lhe adjudicada a obra …”.
1.2.
O TAF/C por decisão de 08.04.2015, julgou a ação procedente [dada a verificação da infração do art. 60.º, n.º 4, do CCP em conjugação com os arts. 16.º, n.º 1, al. j), e 23.º do «PC», improcedendo os demais fundamentos de ilegalidade assacados], anulou a deliberação impugnada e ordenou “a retoma do procedimento a partir da elaboração do relatório definitivo de 15/1/2015, inclusive, desta feita com base no entendimento de que os concorrentes habilitados nos termos da subalínea c1 não têm de apresentar a declaração a que alude a alínea j) do n.º 1 do artigo 16.º do programa de concurso, devendo desta feita, nomeadamente, ser admitida, avaliada e classificada em conformidade com o programa do concurso também a proposta da Autora, tudo com as legais consequências”.
1.3.
O R.
MC
, inconformado, recorreu para o TCA Norte [cfr. fls. 178 e segs.
], tendo aquele Tribunal, por acórdão de 15.07.2015, decidido julgar totalmente procedente o recurso jurisdicional e, em decorrência, revogou a decisão recorrida [cfr. fls. 223 e segs.
].
1.4.
Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a A., agora inconformada com o acórdão proferido pelo TCA Norte, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz [cfr. fls. 250 e segs.
]: “...
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A fundamentação para a decisão objeto do presente recurso foi sustentada na posição doutrinal vertida no Acórdão do mesmo Tribunal de 27/10/2011, proferida no âmbito do processo 00315/11.2BEAVR, como se enfatiza ao referir-se expressamente: «que é inequívoco que a interpretação e aplicação da norma do n.º 4 do artigo 60.º do CCP, aqui em causa, efetuadas na decisão sob recurso foram antagónicas da posição doutrinal, vertido no citado Acórdão deste TCAN, sendo nesta perspetiva irrelevante a premissa de que partiu, se após o labor exegético a que procedeu, acabou por chegar a um labor absolutamente díspar».
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Do Programa de Concurso (Ponto 15) da questão julgada no Acórdão 00315/11.2BEAVR por aquele Venerando Tribunal, constava que após a adjudicação, o adjudicatário deveria apresentar, no prazo de cinco dias o seguinte documento: F) Alvará emitido pelo INCI, IP, contendo as habilitações adequadas e necessárias à execução da obra a realizar, nomeadamente: F1) A 1ª, 2ª, 4ª, 5ª, 6ª, 7ª, 8ª e 9ª, subcategoria da 1ª categoria, na classe correspondente ao valor dos trabalhos correspondentes incluídos na proposta, a 9ª subcategoria da 2ª categoria, na classe correspondente ao valor dos trabalhos correspondentes incluídos na proposta, e 1ª subcategoria da 5ª categoria, na classe correspondente ao valor dos trabalhos correspondentes incluídos na proposta ou Alvará de Empreiteiro Geral de Obras de Edifícios Construção Tradicional, na classe correspondente ao valor global da proposta.
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O artigo 23.º do Programa de Procedimento Concursal ora em causa, que equivale ao artigo 15.º do Programa daquele outro processo judicial é distinto.
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Ao concurso constante do processo da decisão, de que se recorre, podiam habilitar-se, de acordo com o Ponto 23.º do Programa de Procedimento, os titulares de Alvará de construção ou título de registo emitido pelo INCI contendo as seguintes autorizações: C1) a classificação como Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios em classe que cubra o valor global da proposta, Ou C2) a 10ª subcategoria da 1ª categoria, a qual tem se ser de classe que cubra o valor global da proposta e ainda.
A 8ª e 9ª subcategoria da 2ª categoria, a 1ª subcategoria da 4ª categoria e a 3ª subcategoria da 5ª categoria, nas classes correspondentes à parte dos trabalhos a que digam respeito.
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Num caso, exige-se como habilitação ao concurso, para além do Alvará de Empreiteiro Geral de Obras e Edifícios de Construção Tradicional certas subcategorias da 1ª categoria e 9ª subcategoria da 2ª categoria na classe correspondente ao valor dos trabalhos; 6.
E no outro caso, o dos autos, permite-se a habilitação ao concurso, em alternativa, de concorrentes com dois tipos de Alvarás.
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A conjunção OU, entre as duas alíneas C1 e C2 do ponto 23 do Programa de Concurso, objetivamente não pode ter outra interpretação senão aquela que lhe foi dada pelo Tribunal de 1ª Instância.
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Por isso não é verdade, que da leitura do Acórdão revogado se tenha dissentido, expressa e inequivocamente, do entendimento doutrinal consagrado no Acórdão do TCAN de 27/10/2011.
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Como bem se explica no Acórdão da 1ª Instância, o Tribunal ponderou aquele Acórdão do TCA Norte, deixando claro que o que estava em causa no presente processo ou seja o que foi decidido não contende com a premissa fundamental daquele aresto, a saber, que o programa de concurso é um regulamento que auto vincula a entidade adjudicante.
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O referido Tribunal faz uma interpretação objetiva e metodologicamente legitima dessa norma do Programa de Concurso, de auto vinculação, que é o artigo 16.º n.º 1 j).
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Fundamentando tal interpretação ao consignar-se: «Bem se vê, assim, que a inexistência da declaração prevista na alª j) do n.º 1 do artigo 16.º do programa de concurso não desemboca em aporia alguma. A Autora, a ter sido adjudicatária, bem podia subempreitar nos termos e limites legais, posto que tão só em empreiteiros com a sua habilitação em empreiteiro geral.
O Réu invoca o artigo 60.º n.º 4 do CCP, em abono da sua tese. Porém não vemos como se dê tal abono, quando o certo é que os termos desta norma legal mostram com clareza cristalina que o que o legislador ali se representa são os alvarás parcelares com que cada concorrente, respetivamente, se habilitou - não os de quaisquer outros oponentes».
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O Tribunal Central Administrativo do Norte, revogou a decisão do TAF de Coimbra, com o fundamento de que faltou à proposta da Autora um documento exigido pelo Programa de Concurso, previsto no n.º 4 do artigo 60.º do C.C.P., cuja apresentação era obrigatória e, por isso não podia ser dispensada.
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Reconheceu, no entanto, que a Autora instruiu a proposta com um Anexo V onde consta tão só o valor total dos trabalhos a realizar.
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Considera, contraditoriamente, que o facto da Autora, ora recorrente ter um Alvará de Empreiteiro Geral não torna desnecessária a apresentação da declaração exigida no programa de procedimento, nos exatos termos em que o é, sendo que o cumprimento de tal exigência, só poderia ser feita com documento com declarações inexatas para não dizer falsas.
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O Programa de Concurso e o Aviso de Procedimento publicado em Diário da República é bem explícito quanto às empresas que podiam HABILITAR-SE à execução da empreitada.
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De acordo com o Aviso publicado no D.R. ao concurso podiam legalmente concorrer duas categorias distintas de concorrentes.
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Por um lado, de acordo com o Regulamento de Concurso podiam habilitar-se ao concurso, concorrentes com a classificação como Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios em classe que cobrisse o valor global da proposta (art. 23.º, n.º 1 alínea c1).
Por outro lado, também podiam habilitar-se ao concurso, os concorrentes titulares de alvará com a 10ª subcategoria da 1ª categoria, a qual tem de ser a classe, que cubra o valor global da proposta e ainda, a 8ª e 9ª subcategoria da 2ª categoria, a 1ª subcategoria e a 3ª subcategoria, da 5ª categoria, nas classes correspondentes à parte dos trabalhos a que digam respeito (art. 23.º n.º 1, alínea c2).
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Ora, a Conjunção Disjuntiva ou colocada entre o tipo de concorrentes titulares de alvará com a classificação e classes referidas em c1 e os titulares de alvarás, cujas categorias e subcategorias são especificadas em c2, não pode ter outra interpretação.
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Se quem elaborou o Programa de Concurso pretendia dizer ou escrever coisa diferente, isto se pretendia obrigar os titulares de alvará referidos em c1 a terem as subcategorias e categorias mencionadas em c2, é óbvio, que jamais poderia constar a Alternativa, OU.
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Não o dizendo e nem o escrevendo, a redação dada à alínea (c1, c2) do artigo 23.º do programa de Concurso não pode ter qualquer outra interpretação senão a que resulta do texto, sob pena de subversão completa do Regulamento ou Programa e do Anúncio Publicado em D.R..
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Esta é, como muito bem se refere na decisão revogada a única interpretação tida por objetiva, metodologicamente legitimada tanto dessa norma, como da norma de auto vinculação que é o artigo 16.º n.º 1, j) do Programa do Concurso.
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A declaração...
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