Acórdão nº 01148/17 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 11 de Janeiro de 2018
| Magistrado Responsável | FONSECA DA PAZ |
| Data da Resolução | 11 de Janeiro de 2018 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: 1. “A…………, SA” e “B…………, SA”, intentaram acção administrativa de contencioso pré-contratual, contra a “Brisa – Concessão Rodoviária, SA” e em que era contra-interessado o consórcio formado pela “C…………, SA”, “D…………, SA” e pela “E…………, SA”, tendo formulado os seguintes pedidos: 1.º- Anulação do acto, proferido em 9/11/2016, de adjudicação da empreitada ao consórcio contra-interessado; 2.º- Declaração de ineficácia do acto de adjudicação da empreitada “à proposta das Autoras, por falta dos elementos essenciais do acto, notificado em 7 de Setembro de 2016”; 3.º- Declaração de ineficácia do mesmo acto, “por falta dos elementos essenciais da notificação”; 4.º- Reconhecimento que este acto “apenas se tornou eficaz em 3 de Novembro de 2016, data em que foram fornecidos às Autoras os requisitos de eficácia do acto, caso assim se não entenda,” 5.º- Condenação da Ré “a praticar todos os actos tendentes a cumprir os requisitos de eficácia do acto de adjudicação em favor da proposta das Autoras”; 6.º- Anulação da decisão de caducidade da adjudicação da empreitada à sua proposta.
O TAF do Porto, após julgar improcedentes os referidos 2.º, 3.º, 4.º e 5.º pedidos e procedentes os 1.º e 6.º, anulou “as deliberações da Ré, datadas de 7 de Novembro de 2016”, pelas quais se declarara a caducidade da adjudicação da empreitada à proposta apresentada pelas AA. e se procedera à adjudicação da mesma ao concorrente n.º 2.
Desta sentença, a entidade demandada interpôs recurso independente e as AA. interpuseram recurso subordinado.
O TCA-Norte negou provimento ao recurso independente e não tomou conhecimento do recurso subordinado.
Do acórdão proferido pelo TCA-Norte foi interposto recurso de revista pela entidade demandada, a qual, na respectiva alegação, formulou as seguintes conclusões: “A. O caso é o seguinte: (i) Tendo recebido poderes delegados do CA da Brisa (por Deliberação de 24.08.2016) para o efeito (n.º 6 dos factos provados), o Administrador Delegado adjudicou, por decisão de 06.09.2016, o contrato à A………../B………… (n.º 8 dos factos provados).
(ii) No dia seguinte (07.09.2016), o Administrador Delegado, via plataforma electrónica, notificou os adjudicatários para a apresentação dos documentos de habilitação e junção da caução (n.º 9 dos factos provados).
(iii) No último dia para o efeito (14.09.2016), o agrupamento A…………/B………… apresentou requerimento no qual juntava documentos de habilitação da A............, sendo que, quanto à B............, requereu o prazo adicional de 10 (dez) dias para apresentar os respetivos documentos de habilitação/caução (n.º 12 dos factos provados).
(iv) No dia 19.09.2016, o Administrador Delegado da Brisa declarou, sem audiência prévia, a caducidade da adjudicação que tinha sido proferida a favor da A............/B............ (nºs. 15 e 16 dos factos provados).
(v) Para regularização / sanação do procedimento tendente eventualmente à declaração de caducidade da adjudicação proferida a favor da A............/B............, o CA da Brisa, em reunião de 28.09.2016, aprovou um projeto de deliberação (nºs. 21 e 22 dos factos provados).
(vi) Em 10.10.2016, o projeto de deliberação foi submetido a audiência prévia da A............/B............ (n.º 24 dos factos provados).
(vii) No dia 17.10.2016, o consórcio B............/A............ remeteu à Brisa a sua pronúncia em sede de audiência prévia (n.º 28 dos factos provados).
(viii) Em reunião de 07.11.2016, o CA da Brisa deliberou declarar a caducidade da adjudicação feita a favor da A............/B............ (n.º 30 dos factos provados).
B. A primeira questão que justifica a admissibilidade da revista consiste no facto de o TCA Norte (assim como o TAF do Porto) ter considerado irrelevante a existência de uma Deliberação do CA da Brisa que substituía, anulando-a, ou que ratificava, sanando-a, uma anterior decisão do Administrador Delegado, pondo assim em xeque (ou esvaziando de sentido útil) a possibilidade legal de sanação ou regularização de ilegalidades formais.
C. A segunda questão prende-se com a suposta tese da suposta "intempestividade" da audiência prévia, entendendo o Tribunal a quo que existirá um "prazo" ou um tempo dentro do qual deve ser promovida a audiência prévia dos interessados, ao que parece, "logo" que decorrido o prazo para a apresentação dos documentos de habilitação, apesar de, nem na lei, nem na doutrina, nem na jurisprudência, haver eco de tal exigência, muito menos, com força invalidante.
D. A terceira questão está em saber se releva, para efeitos do juízo de caducidade da adjudicação, o facto de, no momento em que a entidade adjudicante se apresta a decidir sobre a caducidade de adjudicação, o adjudicatário vir juntar os documentos em falta, depois do decurso do prazo legal para a apresentação desses documentos, ou se o que interessa — atendendo, designadamente, à circunstância de haver interessados na questão (o concorrente classificado em 2.º lugar) — é saber se a não apresentação dos documentos dentro do prazo legal foi ou não imputável ao adjudicatário.
E. A quarta questão que justifica a presente revista relaciona-se com o facto de o TCA Norte ter entendido, ao que parece, que o facto de uma empresa estar em PER é motivo abstratamente autossuficiente para considerar não imputável às Recorridas a falta da apresentação atempada dos documentos de habilitação, mesmo quando estejam em causa documentos (em falta) cuja elaboração dependia apenas delas próprias, sem necessidade de intervenção de qualquer terceiro.
F. Assim, a Recorrente fundamenta a interposição (e admissibilidade) do presente recurso de revista na necessidade de uma intervenção corretiva deste Tribunal, ou seja, para assegurar uma melhor aplicação do direito, e na necessidade de estabilizar questões jurídicas de enorme relevo prático e teórico, que se verificam frequentemente, como sucede com a questão da regularização administrativa de ilegalidades formais e com o regime da caducidade da adjudicação.
G. Existe erro de julgamento do Acórdão do TCA Norte porque se considerou irreversível e insanável a ilegalidade da primeira decisão (da decisão do Administrador Delegado), não se tendo atribuído relevância jurídica à deliberação do CA da Brisa que veio decidir no mesmo sentido, fundamentadamente e com precedência de audiência prévia.
H. Assim se fazendo tábua rasa da possibilidade legal de regularização ou sanação de ilegalidades formais, seja através da ratificação-sanação do ato administrativo (artigo 164.º do CPA) ou da substituição (de ato administrativo anulável), nos termos do artigo 1732/2 do CPA — aplicáveis pelo facto de a Brisa estar aqui a atuar ao abrigo de poderes administrativos, nos termos da lei administrativa (CCP), para cumprimento da sua tarefa concessória, e por força do artigo 100.º/2 do CPTA.
I. Há erro de julgamento do TCA Norte porque não decorre da lei ou de qualquer princípio jurídico (nem a jurisprudência ou a doutrina a afirmam) a existência de qualquer prazo peremptório para a promoção e realização da audiência prévia; sobre esse assunto, o que a lei prevê é apenas que a audiência deverá realizar-se após o "facto que determine a caducidade da adjudicação", o que, no caso da alínea a) do n.º 1 do artigo 86.º do CCP, equivale a dizer que a audiência se realizará em momento posterior ao termo do "prazo fixado no programa do procedimento".
J. Há erro de julgamento do TCA Norte na medida em que é irrelevante que, no momento em que a entidade adjudicante abre procedimento para decidir sobre a questão da caducidade da adjudicação, venha o adjudicatário juntar os documentos em falta após o termo do prazo legal para a apresentação dos documentos, se porventura o atraso lhe for imputável — a questão a que cumpre atender na presente ação é a de saber se a não apresentação dos documentos no tempo devido foi ou não imputável às Recorridas, proposição cuja bondade assenta no regime da lei e no facto de estarmos ainda num momento competitivo do procedimento, uma vez que há outros concorrentes (o 2.º classificado) que têm um interesse legalmente protegido na obtenção da adjudicação subsequente.
K. Há erro de julgamento do Acórdão do TCA Norte porque a circunstância de um adjudicatário se encontrar em PER não é motivo abstrato autossuficiente para ser dada como não imputável a falta de apresentação dos documentos de habilitação dentro do prazo legal.
L. Trata-se de matéria que só pode ser decidida caso a caso, sendo que, na situação em apreço, havia documentos exigidos cuja elaboração dependia única e exclusivamente da própria adjudicatária (B............), sem intervenção de terceiros, que não foram igualmente por si apresentados, no prazo devido.
M. Embora se trate de questão não determinante para a sorte desta revista, a caução prestada tardiamente pelo agrupamento adjudicatário é irregular porque, nos termos em que ela foi prestada, a Brisa apenas estará em condições de demandar a A............ e ela não cobre as obrigações que foram assumidas pela B............ ou sequer pelo Consórcio”.
As AA. contra-alegaram, tendo concluído que o recurso não deveria ser admitido ou, a não se entender assim, deveria ser julgado improcedente.
Do mencionado acórdão, as AA...
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