Acórdão nº 083/08 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 02 de Abril de 2009
| Magistrado Responsável | JOÃO BELCHIOR |
| Data da Resolução | 02 de Abril de 2009 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA): I.
RELATÓRIO A... (actualmente denominada A... SA), com os demais sinais dos autos, e B..., SA, com os restantes sinais nos autos, interpuseram no então Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC) recurso contencioso de anulação da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE ANGRA DO HEROÍSMO (AR), datada de 2.5.95, pela qual foi adjudicada ao consórcio "C..." a empreitada de "Concepção/Construção do Destino Final das Águas Residuais da Cidade de Angra do Heroísmo, incluindo Remodelação da Rede de Águas".
Através da sentença proferida nos autos a 17 de Setembro de 2007 (cf. fls. 435-453) foi negado provimento ao recurso.
Com ela não se conformando vem o presente recurso interposto para este Supremo Tribunal pelas recorrentes cuja alegação remataram com as seguintes CONCLUSÕES: "1. O simples conhecimento das propostas dos outros concorrentes e a prestação de esclarecimentos sobre a própria proposta não equivale ao conhecimento de todas as questões de facto e de direito que interessam à decisão; 2. As Recorrentes nunca tiveram, no decurso de todo o procedimento, conhecimento de todos os aspectos que foram considerados relevantes para a decisão; 3. As Recorrentes nunca se pronunciaram no âmbito do procedimento administrativo sobre as questões que importavam à decisão, salvo sobre a sua própria proposta; 4. A audiência prévia dos interessados não teve, pois, lugar; 5. Nem havia motivo legalmente válido para dispensa da audiência prévia das recorrentes; 6. Consequentemente o acto recorrido enferma de vício de forma; 7. Tendo decidido diferentemente, a decisão recorrida violou os artigos 100º e 103° n° 2 alínea a) do CPA; 8. As propostas dos concorrentes não foram avaliadas nem classificadas nos vários factores estabelecidos no ponto 18 do programa de concurso; 9. Na classificação final dos concorrentes não se tomou em conta a importância decrescente dos factores indicados naquele ponto; 10. Na escolha da proposta mais vantajosa não foram tidos sequer em conta todos os critérios estabelecidos nos documentos do concurso; 11. A Administração tem discricionariedade técnica na avaliação de cada um dos critérios, contenciosamente insindicável, salvo por erro grosseiro, mas essa discricionariedade não engloba a possibilidade de não ter em conta a importância decrescente dos factores, ou de não tomar em conta alguns destes; 12. A decisão recorrida violou, pois, o artigo 97° do DL 405/93 e o ponto 18 do Programa de Concurso.
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A indicação de que o escalonamento dos concorrentes é feito, no critério "garantia de boa execução da obra", tendo em conta as empresas integrantes de cada consórcio e o peso relativo das diversas partes da obra, constitui fundamentação obscura e insuficiente, que não esclarece a fundamentação do acto, o que equivale a falta de fundamentação; 14. Decidindo contrariamente, a decisão recorrida violou o artigo 125° n° 2 do CPA; 15. Os equipamentos eléctricos dos reservatórios que se diz estarem em falta na proposta das Recorrentes estão de facto ali previstos; 16. Ainda que o preço total parcial desses equipamentos não esteja incluído na proposta tal não punha em risco a execução da obra e não acarretava aumento de preço para o dono da obra, nem alteração do valor da proposta, pois as recorrentes estavam obrigadas à execução da empreitada pelo preço proposto como se tivessem incluído aqueles valores, dado tratar-se de uma parte da empreitada por preço global.
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Ao decidir como decidiu, a decisão recorrida violou os artigos 7° e 75° do DL 405/93; 18. Considerou-se na apreciação final das propostas que as Recorrentes não tinham incluído 570 metros de conduta elevatória, quando assim não era, pelo que o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos; 19. A entender-se que não existiu neste critério erro quanto aos pressupostos, existe então falta de fundamentação, por se não entender a razão da classificação atribuída neste critério às ora Recorrentes; 20. Na apreciação do critério "garantia de boa execução obra" foram aplicados sub-critérios que nenhuma relação tem com o critério em análise, assim tendo sido cometido erro grosseiro na apreciação; 21. Esses mesmos sub-critérios foram também utilizados na apreciação do critério "qualidade técnica da solução proposta", sendo certo que a dupla utilização dos mesmos factores beneficia os concorrentes neles melhores classificados e prejudica os restantes; 22. Existiu, assim, também erro grosseiro na apreciação deste critério; 23. Existiu igualmente erro grosseiro na apreciação do critério "preço", ao incluir-se nessa apreciação um período de manutenção a que os concorrentes, e consequentemente o adjudicatário, não eram obrigados.
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Os erros grosseiros efectuados na apreciação são contenciosamente sindicáveis, pelo que deveriam ter sido apreciados pela decisão recorrida.
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A proposta a que foi feita a adjudicação não era uma proposta variante; 26. Os trabalhos omitidos faziam parte do projecto base, e os incluídos na adjudicação não tinham sido postos a concurso; 27. O artigo 98° do DL 405/93 apenas permite que sejam acordadas entre o dono da obra e o concorrente escolhido alterações na proposta quando a adjudicação resulte de concurso com projectos ou variantes da autoria dos concorrentes, o que não era o caso dos autos; 28. Com relação aos novos trabalhos verificou-se ajuste por lei; 29. Foram assim, violados, também pela decisão recorrida, os princípios da igualdade e os artigos 4°, 9°, 10° e 47°, todos do DL 405/93.
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Foram também violados pela decisão recorrida os artigos 12°, 19° n° 1 e 65°, todos do mesmo DL 405/93, ao considerar ser legalmente admitido ser pedido aos concorrentes, após a abertura das propostas e antes da adjudicação, a apresentação de documentos que deveriam ter junto com as suas propostas, e estes apresentarem-nos nessa fase; 31. Foram também violados pela decisão recorrida esses mesmos preceitos legais e ainda o artigo 98° do mesmo diploma, ao considerar admissível o pedido a um dos concorrentes, e a apresentação por este, de anteprojectos para parte da obra, após a abertura das propostas e antes da adjudicação".
A AR formulou contra-alegações que sintetizou nas CONCLUSÕES seguintes: "1. As recorrentes foram previamente informadas não só do conjunto das propostas, mas também do modo como seriam ponderados os factores de escolha da proposta mais vantajosa pela entidade que procedeu a essa escolha, pronunciando-se sobre o projecto de decisão.
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Na empreitada de obras públicas está sempre dispensada a formalidade da audiência prévia, pois directamente ou por analogia, é aplicável o disposto no art. 103°, n° 2, alínea a), do CPA.
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A ponderação por ordem decrescente de importância dos diversos factores não implica, forçosamente, um exercício de quantificação, como melhor decorre da circunstância de as recorrentes não conseguirem apontar um só preceito legal de onde conste tal necessidade.
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Para além de a atribuição de pontos não assegurar uma maior objectividade na apreciação das propostas, em nada fica prejudicada a fiscalização da actividade de escolha da proposta apenas pela falta de pontuação, desde que, como no presente caso, essa actividade se encontre devidamente fundamentada, com expressa referência às razões de facto e de direito que justificam a análise a que se procedeu e a escolha que se fez.
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As propostas foram apreciadas à luz de todos os critérios, tendo sido apurados os seguintes resultados: preferência pela proposta do concorrente B à luz do primeiro, segundo e quarto critérios, vantagem da proposta do concorrente C no tocante ao terceiro critério e equivalência entre todas as propostas no que se refere ao quinto critério.
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Comprova-se que a ordem decrescente dos factores foi absolutamente respeitada, vendo-se que, mesmo atribuindo pontos como pretendem as recorrentes, tudo se mantém sem alteração relativamente ao que foi decidido.
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A pontuação teria sempre de respeitar a lei e o programa do concurso no tocante à ordem decrescente dos cinco factores, pelo que o número de pontos a atribuir a cada um deles teria sempre de obedecer a essa ordem decrescente, daí necessariamente resultando a atribuição de mais pontos ao primeiro critério do que ao segundo, mais ao segundo do que ao terceiro, e assim sucessivamente, donde se concluiria sempre que a proposta do concorrente B somaria mais pontos do que as dos outros.
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Atentas as razões expendidas no relatório da D... - que as recorrentes teimam por esquecer, procurando distrair o próprio Tribunal -, a proposta vencedora provou ser a melhor no âmbito do primeiro e mais importante dos cinco factores, a melhor no âmbito do segundo mais importante dos factores, a melhor no tocante ao quarto factor em ordem de importância e equivalente às restantes no que concerne ao quinto e último factor.
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As recorrentes pretendem que o Tribunal se substitua à Administração nas operações técnicas conducentes à escolha da proposta mais vantajosa.
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Essa actividade, em si mesma, não cabe na esfera da função jurisdicional do Estado, não se limitando a um controlo da legalidade do procedimento seguido pela Administração, antes incidindo no âmago de apreciações e ponderações próprias da discricionariedade técnica.
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Os concorrentes foram escalonados, quanto à sua "capacidade e experiência na construção de obras semelhantes", tendo em vista o historial das empresas integrantes dos consórcios, na perspectiva das exigências decorrentes de cada uma das partes da empreitada, isto é, tendo em conta as empresas integrantes de cada consórcio e o peso relativo das diversas partes da obra.
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No relatório que serviu de base à adjudicação, encontram-se amplamente expostas, de modo claro, coerente e completo, as razões pelas quais as várias propostas mereceram as classificações que receberam em cada um dos factores de ponderação 13. Em documento apresentado a concurso pelas recorrentes, foi feita uma...
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