Acórdão nº 00363/13.8BEAVR-A de Tribunal Central Administrativo Norte, 12 de Julho de 2013
| Data | 12 Julho 2013 |
| Órgão | http://vlex.com/desc1/1998_01 |
Acordam, em conferência, os Juízes do Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo: I RELATÓRIO 1. "W...... - Sociedade de Construções Unipessoal, L. da", inconformada, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Aveiro Porto, datada de 12 de Abril de 2013, que, no âmbito do procedimento cautelar, relativa a procedimento de formação de contratos, instaurado contra o MUNICÍPIO de AROUCA, indeferiu o incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida.
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A recorrente formulou alegações que finalizou com as seguintes conclusões: "I.
Do objeto do recurso 1.ª O presente recurso tem por objeto a impugnação do douto Despacho, datado de 12 de abril de 2013, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que, no âmbito de um processo cautelar de suspensão de eficácia de ato adjudicação, praticado no âmbito do Concurso Público que visa a execução de “Empreitada de Desenvolvimento Turístico Activo em Arouca – Construção dos Passadiços no Rio Paiva (Proc. 26/2012-DOM)”, e no momento de proceder a citação da Entidade Requerida (ora Recorrida – Município de Arouca), decidiu que “atendendo aos argumentos vertidos nos aludidos Acórdãos, sintetizados nos sumários supra parcialmente transcritos, que o Tribunal [a quo] faz seus, considera-se serem os artsº 128º e 131º do C.P.T.A. inaplicáveis às pretensões de suspensão de eficácia formuladas no âmbito de providências relativas a procedimentos de formação de contratos, pelo que se indeferem as pretensões formuladas pela requerente”.
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Tendo consequentemente, o Tribunal a quo no Despacho sob impugnação, e ao contrário do requerido pela Requerente/Recorrente, no seu requerimento inicial, julgado inaplicável ao presente processo cautelar a norma do artigo 128.º do CPTA, impedindo assim que o efeito previsto na citada norma, isto é, o da proibição de execução, pela entidade Requerida (Município de Arouca), do ato administrativo (de adjudicação) suspendendo, se aplicasse ao caso vertente.
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Portanto, tem o presente recurso apenas por objeto o segmento do Despacho sob impugnação que julga inaplicável ao presente processo cautelar a norma do artigo 128.º do CPTA, e portanto, recai o presente recurso sobre a questão (de Direito) da aplicação, em processo cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo pré-contratual (como sucede no caso vertente), da norma do artigo 128.ºdo CPTA que determina que “[q]uando seja requerida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução” do acto suspendendo.
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Ora, como se verá, o Tribunal a quo, ao decidir como fez, incorreu em erro de julgamento de Direito, por errada interpretação e aplicação, com consequente violação, pelo menos, das normas dos artigos 7.º, 128.º, 131.º, 132.º do CPTA, 8.º, n.º 4, 13.º, 20.º e 268.º, n.º 5 da Constituição e 1.º e 2.º, n.º 3 da Diretiva recursos n.º 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, na redação dada pela Diretiva n.º 2007/66/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2007.
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Da questão de fundo: a aplicabilidade do artigo 128.º do CPTA no âmbito dos processos cautelares de suspensão de eficácia em matéria pré-contratual.
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O Tribunal a quo fundamentou a sua decisão (de rejeitar a aplicação ao presente processo cautelar da norma do artigo 128.º do CPTA) por mera remissão para dois Acórdãos, um do Supremo Tribunal Administrativo (STA), datado de 20 de março de 2007, proferido no processo n.º 1191/06, e o outro do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), datado de 10 de setembro de 2009, proferido no processo n.º 05173/09.
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O Tribunal a quo incorre, certamente, em erro de julgamento de Direito, porquanto constitui hoje posição da esmagadora maioria da Doutrina (citada nas alegações) e da Jurisprudência do TCAN e do TCAS (também referenciada nas alegações) a aplicabilidade do artigo 128.º do CPTA no âmbito dos processos cautelares em matéria pré-contratual.
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A única questão que ora importa resolver reside, portanto, em determinar se, no caso vertente, tendo sido requerido a suspensão cautelar da eficácia do ato de adjudicação, deve haver lugar a aplicação do artigo 128.º do CPTA, que determina que “[q]uando seja requerida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa [in casu, o Município de Arouca, na qualidade de entidade adjudicante], recebido o duplicado do requerimento [inicial], não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público” (n.º 1).
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Esta questão já foi em certa altura controvertida, especialmente na vigência do Decreto-Lei n.º 134/98 e da LPTA, mas temos por certo que os recentes desenvolvimentos da Jurisprudência (do TCAN e do TCAS) e da Doutrina (maioritária e de referência nesta matéria); 9.ª bem como a entrada em vigor da Diretiva 2007/66/CE, de 11/02, do Parlamento Europeu e do Conselho – que marca um ponto final nesta alegada controvérsia ao instituir a obrigatoriedade dos Estados-Membros preverem um efeito suspensivo automático decorrente da impugnação do ato de adjudicação, conforme artigo 2.º, n.º 3 da diretiva recursos 89/665/CEE (na redação dada pela Diretiva 2007/66/CE) – obrigando o Juiz nacional a interpretar o direito nacional em conformidade ao direito comunitário; 10.ª não deixam qualquer margem para dúvidas: o artigo 128.º do CPTA tem efetiva aplicação no âmbito dos processos cautelares regulados pelo artigo 132.º do CPTA.
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A questão em apreciação traduz-se, no essencial, num problema de hermenêutica jurídica, isto é, de determinar o sentido e o alcance das normas dos artigos 128.º e 132.º do CPTA e, mais especificamente, se o efeito previsto na primeira citada norma se aplica nas providências cautelares reguladas pela segunda citada norma.
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A interpretação jurídica deve obedecer, como é sabido, a regras e a uma metodologia específica, cujos princípios-chave vêm regulados, no nosso Direito positivo, no artigo 9.º do Código Civil: “[a] interpretação jurídica não deve cingir-se à letra da lei [elemento literal], mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo [elemento teleológico], tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico [elemento sistemático], as circunstâncias em que a lei foi elaborada [elemento histórico] e as condições especificas do tempo em que é aplicada [domínio e função normativa]”.
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Portanto, e sem embargo da análise específica de cada elemento de interpretação jurídica e considerando o sentido e alcance da norma dos artigos 1.º e 2.º da diretiva 89/66/CE (na redação dada pela Diretiva 2007/66/CE) e a unidade do sistema jurídico, temos por certo que, se da leitura do texto da norma resultar duas interpretações possíveis se deverá optar por aquela que seja mais favorável: 14.ª (i) ao cumprimento dos princípios e regras de Direito Comunitário (interpretação conforme ao Direito Comunitário), o que sempre obriga a interpretar a norma do artigo 128.º do CPTA no sentido de ser necessariamente aplicável no domínio da tutela jurisdicional pré-contratual, atento o objetivo comunitário de célere e eficaz correção das violações ao Direito Europeu dos Contratos Públicos, e num momento em que essa correção seja ainda possível, designadamente pela obrigação dos Estados-Membros preverem um efeito suspensivo automático decorrente da mera interposição de um recurso; 15.ª À promoção de uma tutela jurisdicional plena, efetiva e em tempo útil das posições jurídicas subjetivas dos particulares (artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição).
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Logo, tendo em consideração a posição maioritária da nossa Jurisprudência e Doutrina, bem como a obrigação de interpretação conforme a Constituição e ao Direito Comunitário, é absolutamente cristalino que a norma do artigo 128.º do CPTA deve ser interpretada no sentido e de ser aplicável aos processos cautelares em matéria pré-contratual.
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Sem embargo, e para não restarem dúvidas sobre esta matéria (se é que elas ainda podem subsistir), impõe-se percorrer as várias etapas do processo hermenêutico e refutar os únicos e poucos consistentes argumentos apresentados pelos defensores, cada vez em menor número, da tese “restritiva”.
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Centrando a nossa atenção no elemento literal e sistemático, podemos afirmar com segurança que a norma do artigo 128.º do CPTA não estabelece qualquer distinção quanto ao seu âmbito de aplicação, sendo certo que abrange toda e qualquer situação em que seja pedida a suspensão da eficácia de ato administrativo, incluindo os praticados no âmbito de procedimentos pré-contratuais, pois, é até neste domínio (de urgência qualificada) que mais se justifica a sua aplicação, atenta a necessidade de evitar a constituição de situações de fato consumado e a necessidade de dar cumprimento aos objetivos comunitários fixados nas diretivas recursos.
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Mais, como reconhece a maioria da Jurisprudência e da Doutrina, na senda de Mário Aroso de Almeida e de Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a norma do n.º 3 do artigo 132.º do CPTA tem apenas uma função de inclusão e de mera regulação da tramitação do processo cautelar previsto no artigo 132.º do CPTA, pelo que a remissão que esta norma faz tem por mero efeito incluir nesse procedimentos cautelares as regras constantes dos artigos 112.º a 127.º do CPTA, com as especificidades constantes dos n.ºs (do artigo 132.º do CPTA) 4 (dever de indicação e junção dos meios de...
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