Acórdão nº 0587/12 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 19 de Março de 2013
| Magistrado Responsável | PIRES ESTEVES |
| Data da Resolução | 19 de Março de 2013 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
A………, SA, com sede no ………, Lotes ………, 2660-……… S. Julião do Tojal, intentou contra B………, SA, com sede no ………, 9701-………, Angra do Heroísmo acção de contencioso pré-contratual, pedindo: 1º-a anulação do acto de adjudicação à sociedade C………, Lda. relativo à prestação de serviços de confecção e distribuição de refeições aos doentes e pessoas dos três Hospitais E.P.E. da Região Autónoma dos Açores (o Hospital do Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, EPE, o Hospital da Horta EPE e o Hospital de Santo Espírito de Angra do Heroísmo, EPE), decorrente do concurso público nº1/2011; 2º-a condenação da ré a admitir a proposta da autora ao concurso público nº1/2011; 3-a condenação da ré a avaliar e classificar a proposta da autora e a repetir os demais actos concursais (incluindo a adjudicação à proposta melhor classificada e, caso já tenha ou venha a ser celebrado na pendência dos presentes autos, e; 4º-a anulação do acordo/quadro celebrado com a C………, Lda.
Em processo apenso, a D………, SA, com sede na Rua da ……… nº ………, 2790-……… Carnaxide, intentou contra a mesma B……… acção de contencioso pré-contratual, pedindo: 1º - a anulação do Concurso Público nº1/2011 para a celebração de acordo quadro relativo à prestação de serviços de confecção e distribuição de refeições aos doentes e pessoal dos Hospitais EPE da Região Autónoma dos Açores, e sem prescindir; 2º - a anulação da decisão do Conselho de Administração da entidade demandada de 25 de Março de 2011 que excluiu a proposta da D……… e adjudicou à C……… a celebração do acordo quadro objecto do identificado concurso público; - a condenação da entidade demandada a admitir a proposta da D……… e a avaliar e graduar a mesma em conjunto com as demais; - a condenação da entidade demandada a abster-se de celebrar o acordo quadro com a C……… (Portugal), SA ou a que o mesmo seja anulado, caso tenha sido ou venha a ser celebrado; 3º - ser declarado o direito da D……… a fornecer refeições aos doentes e pessoal do Hospital da Horta EPE, que produza os seus efeitos antes de 9/3/2012; 4º - ser a entidade demandada condenada a abster-se de celebrar quadro que respeite ao fornecimento de refeições aos doentes e pessoal do Hospital da Horta EPE que produza os seus efeitos antes de 9/3/2012.
Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada (fls. 213 a 225) foi a ré absolvida da instância dos pedidos 3 e 4 formulados pela D……… e absolvida dos restantes pedidos.
Não se conformando com esta decisão a A……… e a D……… interpuseram recurso da mesma para o TCAS (fls. 258 e 289 e ss.), os quais foram admitidos (fls. 320) que por acórdão de 23/11/2011 concedeu provimento ao recurso e, em consequência, revogou a sentença recorrida, anulando o ato de adjudicação e condenando a ré nos demais pedidos formulados pelas recorrentes (fls. 425 a 442 e 608).
Deste acórdão do TCAS, nos termos dos arts. 144º, 147º nº1 e 150º, todos do CPTA, interpuseram a C........., a D......... e a B……… o presente recurso (fls.618).
Pelo STA (FAP) foi admitido o recurso de revista interposto pela C......... e pela D......... (fls. 770 a 774 e 821).
Nas suas alegações formula a recorrente C.........
as seguintes conclusões (fls. 470 a 495):
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Nos termos do disposto no artigo 150.°, n.°1 do CPTA, das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito; B) A intervenção do STA justifica-se em matérias de assinalável relevância (social ou jurídica) e complexidade ou quando seja necessária para a melhor aplicação do direito, sob pena de se generalizar este recurso de revista, o que não deixaria de se mostrar desconforme com os aludidos fins tidos em vista pelo legislador; C) Na concretização dos conceitos relativamente indeterminados que a lei estabelece como orientação para a filtragem dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, a referida jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150°, n°1 do CPTA se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, ou da necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, bem como nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social ou da controvérsia relativamente a futuros casos do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio; D) O que está em causa no presente recurso, é saber se, prevendo o artigo 15.1 do Programa de Procedimento que “o preço total resultante de uma proposta é anormalmente baixo quando seja mais de 20% inferior ao preço base fixado no caderno de encargos”, e tendo em conta que o Caderno de Encargos apenas fixa preços base unitários, quer das refeições quer dos suplementos, o preço anormalmente baixo apura-se relativamente aos preços unitários ou recorre-se ao conceito de preço base global, sendo certo que nos encontramos no âmbito do um procedimento para a celebração de um acordo quadro, sem quaisquer quantidades de fornecimento estimadas? E) A questão decidenda tem relevância jurídica e social, na medida em que implicam um esforço interpretativo superior à média e a solução das mesmas ultrapassa significativamente os limites do caso concreto; F) As questões decidendas foram erradamente decididas pelo TCA Sul, de forma que justifica a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito; G) Razões por que deve a presente revista ser admitida; H) Entendeu o Tribunal a quo, aderindo à tese invocada pela ora Recorrida A........., que o Tribunal de 1ª Instância interpretou incorrectamente as peças do concurso e que confundiu os conceitos de preço base e preço total, sendo que apenas o último serve para o apuramento do que seja um preço anormalmente baixo; I) Porém, não pode dissociar-se o conceito de preço base para efeitos de apuramento do que seja um preço anormalmente baixo; J) Ora, resulta da articulação do artigo 15.° do Programa de Procedimento com os números 1 e 2 da cláusula 27ª do Caderno de Encargos que o preço base se reporta aos preços unitários e não a um preço global decorrente da soma de todos estes, como pretenderam fazer crer, erradamente, as ora Recorridas; K) Decorre de forma evidente das peças do concurso que o preço base é feito por referência a preços unitários, e o preço anormalmente baixo é, ele também, apurado por referência aos preços unitários propostos; L) Como tal, o Tribunal de 1ª instância concluiu e bem que o limite dos 20% a que se refere o artigo 15.1 do PP se aplica a cada um dos preços base unitários e não ao preço global; M) O objecto do concurso em apreço é a celebração de um acordo-quadro, visando-se fixar o co-contratante e os preços unitários a fornecer determinado tipo de bens e serviços; N) As entidades adquirentes não serão a entidade adjudicante, mas antes os Hospitais, E.P.E. da Região Autónoma dos Açores; O) Para o contrato dos autos, apenas os preços unitários são submetidos à concorrência, inexistindo qualquer preço contratual fixado, como resulta do Doc. n.° 1, ora junto; P) O Caderno de Encargos apenas fixa preços base unitários, quer das refeições quer dos suplementos, não fixando quanto a estes últimos qualquer estimativa de quantidades a fornecer; Q) Estes últimos preços apenas são agregados para efeitos de aplicação do critério de avaliação, não podendo retirar-se dessa agregação qualquer consequência sobre o que seja o respectivo preço base global; R) Por outro lado, não havia sido pedido aos concorrentes qualquer preço global (ou total) da proposta, nem faria sentido sê-lo, na medida em que um preço total é aquele que reflecte a totalidade das prestações do adjudicatário, como são o caso dos preços apresentados pelos concorrentes; S) Os preços unitários das refeições e dos suplementos incluem, não só o respectivo preço de custo, como também de transporte, de distribuição, bem como de todos os demais serviços necessários ao seu fornecimento, sendo assim totais; T) O Tribunal a quo parece, assim, confundir preço total com preço global, quando o preço total apenas tem por referência incluir todas as prestações objecto do contrato enquanto o preço global se calcula por multiplicação do preço unitário pela estimativa de quantidades; O) Por outro lado, o preço total não equivale, de todo ao preço contratual, que no caso, nem existe, como demonstrado; V) Nos termos do artigo 47.°, n.° 5 do CCP, apenas é possível determinar um preço base global quando o PC ou o CE estipulem as quantidades a fornecer, caso contrário, o preço base unitário deve ser utilizado para os efeitos do disposto no artigo 71.° do CCP, para aferição do que seja um preço anormalmente baixo; W) Da mesma forma, as propostas das Recorridas seriam excluídas caso apresentassem preços unitários de suplementos superiores aos respectivos preços base unitários; X) Seria absolutamente absurdo pretender ponderar os referidos preços base com o somatório dos preços base unitários fixados; Y) Se o preço base unitário serve para limitar qual o máximo preço admissível, também serve de referência para limitar qual o mínimo preço admissível sem que seja necessário um documento justificativo do preço; Z) Chegando-se à conclusão que no presente concurso os preços base são unitários e que os preços anormalmente baixos se apuram por referência àqueles preços base unitários, as propostas que os apresentem e não contenham o respectivo documento justificativo foram bem excluídas, como é o caso das propostas das Recorridas; AA) É que a incorrecta...
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