Acórdão nº 0993/12 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 30 de Janeiro de 2013
| Magistrado Responsável | POLÍBIO HENRIQUES |
| Data da Resolução | 30 de Janeiro de 2013 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1.
RELATÓRIO A……, S.A, já devidamente identificada nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção de contencioso pré-contratual, contra ICP – ANACOM – Autoridade Nacional de Comunicações e B……, S.A, na qual formulou os seguintes pedidos: a) a anulação da deliberação do Conselho de Administração da entidade demandada de 20 de Outubro de 2011, que decidiu “Declarar a não caducidade da adjudicação à empresa B……. S.A do Concurso Público para Implementação e Gestão de Sistemas de Informação Centralizado; b) a condenação do Conselho de Administração da entidade demandada a proferir deliberação declarando a caducidade da adjudicação do contrato à contra - interessada e procedendo à adjudicação do contrato à A., no prazo de 5 dias;.
Subsidiariamente: c) caso assim se não considere, a anulação de todo o procedimento de concurso público, incluindo todos os actos administrativos e operações materiais praticados, até à deliberação do conselho de administração de 11-11-2010; d) a condenação da entidade demandada a praticar acto administrativo consubstanciado em nova decisão de contratar, na qual proceda à escolha de procedimento de concurso limitado por prévia qualificação; e) bem como a aprovar Programa de Procedimento que contemple, em sede de “requisitos mínimos de capacidade técnica” – arts. 146º, nº 1, al. h e 165º, nº 1 do CCP – a exigência de certificados referentes às normas ISSO/IE20000:2005, ISSO/IE27001:2005, ISO9001.2008 e ISO1400:2008, no prazo de seis meses.
O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, pela sentença de fls. 213-247, julgou improcedente o pedido impugnatório dirigido contra a deliberação do Conselho de Administração do ICP – ANACOM de 20 de Outubro de 2011, não conhecendo dos pedidos condenatórios por serem dependentes da procedência do pedido impugnatório.
Em apelação interposta pela autora, o Tribunal Central Administrativo Sul, pelo acórdão de fls. 446-476, concedeu parcial provimento ao recurso e : a) revogou a decisão proferida e, em consequência, anulou a deliberação do CA da Anacom, de 20.10.2011, que decidiu «declarar a não caducidade da adjudicação à empresa B…… SA do Concurso Público para a Implementação e Gestão de Informação Centralizado»; b) julgou improcedente o pedido formulado pela Recorrente na PI, para que seja o CA Anacom «condenado a proferir deliberação declarando a caducidade da adjudicação do contrato à contra – interessada e procedendo à adjudicação do contrato à A. no prazo de 5 dias»; c) julgou prejudicado o conhecimento do primeiro pedido subsidiário e julgou improcedentes os segundo e terceiro pedidos subsidiários.
Inconformada, a autora recorre para este Supremo Tribunal, na parte em que o acórdão do TCA lhe foi desfavorável, ao abrigo do disposto no art. 150º do CPTA.
A contra-interessada B…… S. A. recorre subordinadamente.
1.1. A autora, ora recorrente, apresenta alegações com as seguintes conclusões: 1. A questão objecto do presente recurso, quer pela sua importância jurídica fundamental, quer pela susceptibilidade de se vir a colocar, com frequência, em futuros processos justifica a admissão do recurso de revista, à luz dos pressupostos previstos no art. 150º do CPTA.
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A exigência contida no Ponto 8. do Programa do Procedimento de apresentação dos certificados referentes às normas ISSO/IEC20000:2005, ISSO/IEC27001:2005, ISO9001.2008 e ISO14001:2004 não implica qualquer actividade de avaliação de capacidade técnica dos concorrentes, mas de mera verificação ou de certificação.
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A norma prevista no art. 81º, nº 6 do CCP habilitava a entidade adjudicante a prever aquela exigência do Programa, e não apenas de documentos cuja titularidade se mostre legalmente imprescindível ao exercício da actividade contratada.
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Ao considerar o contrário, o Acórdão recorrido faz uma interpretação errónea desta norma, restringindo-a ao seu último segmento e ignorando a necessidade de proceder a uma interpretação sistemática do seu conteúdo.
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O preceito legal, é, aliás, bastante elucidativo quando inclui a expressão nomeadamente antes de no caso de se tratar de um procedimento de formação de um contrato de aquisição de serviços, quaisquer documentos comprovativos da titularidade das habilitações legalmente exigidas para a prestação dos serviços em causa.
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O que só pode significar que a identificação no programa do procedimento dos documentos legalmente impostos para o exercício de actividade no caso de contratos de aquisição de serviços é apenas um exemplo da faculdade, de natureza mais genérica, contida no início da norma, que é atribuída à entidade adjudicante de exigir outros documentos de habilitação, para além dos obrigatórios, constantes dos números anteriores do art. 81º do CCP.
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Por outro lado, o nº 8 do art. 81º do CCP prevê, expressamente, a possibilidade de ser exigido ao adjudicatário, mesmo quando tal não conste do programa, a comprovação das habilitações legalmente exigidas para a execução do contrato, pelo que ao reduzir a previsão do nº 6 ao mesmo âmbito, o Acórdão recorrido retira-lhe qualquer conteúdo útil, em violação do art. 9º, nº 3 do CC.
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As certificações em causa, ao contrário do que considerou o Acórdão recorrido, não respeitam a qualidades, características ou capacidade técnica do co-contratante, mas constituem antes garantia da adopção de determinados procedimentos no âmbito da actividade de execução do contrato, em conformidade com standards internacionais de qualidade.
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Nestes casos, em que não se verifica necessidade de a entidade adjudicante proceder, através do júri do concurso, a uma actividade de avaliação da capacidade técnica ou financeira dos concorrentes, mas apenas a de verificar se o co-contratante possui as certificações que garantem o cumprimento de standards internacionais de qualidade, mostra-se dispiciendo exigir a adopção de um procedimento de concurso limitado por prévia qualificação.
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Ao assim não entender, a sentença recorrida viola os princípios da desburocratização, da economia procedimental, da eficiência e até da racionalidade na utilização dos recursos da administração pública.
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A deliberação impugnada, ao não declarar a caducidade da adjudicação do concurso à contra-interessada, após reconhecer que esta não apresentara a totalidade dos documentos de habilitação exigidos no ponto 8. do programa de concurso é ilegal, por violação dessa mesma norma procedimental, por violação do art. 81º, nº 6 do CCP e ainda por violação do art. 86º, nº 1 do CCP.
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Normas essas que o Acórdão recorrido violou ao assim não considerar.
Termos em que deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, ser parcialmente revogado o Acórdão recorrido, considerando-se procedente o pedido deduzido sob a alínea b) do petitório, e condenando a entidade demandada a proferir deliberação declarando a caducidade da adjudicação do contrato à contra-interessada e procedendo à adjudicação do contrato à A., no prazo de 5 dias.
Como é de Direito e de Justiça.
1.2. A entidade demanda, ora recorrida, ICP-ANACOM, contra-alegou, concluindo: 1. Face ao exposto, não resta senão concluir que a exigência de apresentação dos certificados ISSO/IEC 2000:2005, ISSO/IEC 27001:2005, ISO9001.2008 e ISO14001:2004 elencadas no ponto 8. do Programa do Concurso corresponde à exigência de cumprimento de requisitos mínimos de capacidade técnica, próprios de uma fase de qualificação de (candidatos).
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Dessa forma e contrariamente ao entendimento expresso nas alegações da Recorrente, a exigência de comprovação da titularidade de tais certificados no seio de um concurso público e, mais concretamente, sob a veste de documentos de habilitação, é ilegal, por três ordens de razões.
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Porque viola: (i) o espírito do sistema de contratação pública erigido sob a designação de “concurso público” e a sua diferenciação face, por exemplo, ao concurso limitado por prévia qualificação; (ii) o conceito legal de “habilitação” que subjaz ao CCP, reconduzível à habilitação legal para o exercício da actividade objecto do contrato (e a não verificação de qualquer um dos impedimentos a contratar previstos no art. 55º do CCP); (iii) o conceito legal de “qualificação” e, muito concretamente, o disposto nas alíneas c) e d) do nº 1 do art. 165º do CCP, que reconduzem os certificados das empresas ao abrigo de normas de qualidade e de normas de gestão ambiental ao escopo dos requisitos de capacidade técnica.
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Deste modo, contrariamente ao que pretende a Recorrente na 11ª conclusão das suas alegações, a deliberação impugnada não incorre em vício de violação do nº 6 do artigo 81º e do nº 1 do art. 86º do CCP. Do mesmo modo e contrariamente ao que a Recorrente pretende na 12ª conclusão das suas alegações, o Acórdão recorrido procedeu a uma correcta interpretação e aplicação dos preceitos contidos nessas duas disposições legais.
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Mais ainda, andou bem o Acórdão recorrido ao (i) “desaplicar” o ponto 8. do Programa do Procedimento e não anular o acto impugnado com fundamento na violação dessa disposição concursal e do nº 6 do artigo 81º e no nº 1 do artigo 86º do CCP e ao (ii) declarar improcedente o segundo pedido formulado pela Autora no sentido da condenação da Entidade Demandada a declarar a caducidade da adjudicação da proposta da B…… e a adjudicar a proposta apresentada pela segunda classificada, a própria Autora, aqui Recorrente.
Neste termos e nos melhores de Direito, sempre como douto suprimento de V. Exªs, deve o presente recurso de revista ser julgado totalmente improcedente, por não provado, e, em consequência, ser mantido o Acórdão recorrido, assim se fazendo JUSTIÇA! 1.3. Também a contra-interessada apresentou contra-alegações em relação ao recurso da autora, formulando as seguintes conclusões: 1. O Tribunal a quo apreciou a norma contida no ponto 8 do Programa do Concurso e considerou-a justificadamente ilegal.
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A exigência contida...
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