Acórdão nº 0797/05 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 18 de Junho de 2008
| Magistrado Responsável | EDMUNDO MOSCOSO |
| Data da Resolução | 18 de Junho de 2008 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA - (2ª Subsecção): 1 - (i) A...; (ii) B...; e (iii) C..., id. a fls. 2, em petição dirigida a este STA intentaram "ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE IMPUGNAÇÃO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS", que dirigiram contra o PRIMEIRO-MINISTRO e contra o MUNICÍPIO DE PONTE DE LIMA (na qualidade de contra-interessado), através da qual visam impugnar a deliberação do CONSELHO DE MINISTROS de 13 de Janeiro de 2005, publicada no DR nº 63, Série I-B, de 31 de Março de 2005, que ratificou o Plano Municipal do Concelho de Ponte de Lima (Revisão), que fora aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 06.09.2003.
Na petição inicial dizem fundamentalmente o seguinte: A presente acção visa impugnar a validade da Deliberação Conselho de Ministros de 13 de Janeiro de 2005, que ratificou o Plano Director Municipal do Concelho de Ponte-de-Lima (Revisão) - PDM - aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 6 de Setembro de 2003.
Os Autores intervieram no procedimento de Revisão do PDM e, subsequentemente, após ter-se iniciado o procedimento administrativo para a sua ratificação no âmbito do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, apresentaram nesse Ministério diversos textos e documentos sobre o assunto.
Os Autores são donos do prédio rústico denominado "D..." situado no lugar de Crasto, freguesia da Ribeira do Concelho de Ponte-de-Lima, que confronta do Norte com Reserva Agrícola Nacional - a seguir apenas RAN -, do Sul com aglomerado urbano, do Nascente com aglomerado urbano e na sequência deste com terrenos agrícolas, e do Poente com Reserva Ecológica Nacional - a seguir REN -, sendo que a Norte/Nascente é separado dos confrontantes que ficam indicados por caminho público, em que também circulam máquinas e veículos automóveis.
Desencadeado o procedimento de Revisão do Plano Director Municipal de Ponte-de-Lima, quando foi aberto o período de discussão pública da proposta ou projecto de Revisão, nos termos do art.º. 77º, n.º 3 e seguintes do Dec. Leis n.º 380/99, de 22 de Setembro, os Autores, em 2/12/02, apresentaram um texto em que fizeram sobre essa proposta as observações/reclamações que tiveram por pertinentes.
De harmonia com essa proposta de Revisão do PDM, a referida "D..." destinar-se-ia a equipamento urbano.
No texto da referida reclamação pronunciaram-se os ora Autores muito detalhadamente contra essa solução, salientando-se aqui duas ideias centrais desse texto: - excluindo a possibilidade de construir na "D...", a proposta de PDM traduzia uma grosseira discriminação relativamente a todos os terrenos contíguos, nos quais se pode construir, violando assim os diversos preceitos legais, que se citaram, na Reclamação, nomeadamente o princípio constitucional da igualdade; - de outro lado, a lei exige a identificação dos equipamentos assinalado em PDM, identificação que não foi feita na referida proposta de Revisão (Constituição da República - a seguir apenas CRP -, art.º. 13º, 62º.1, 266º, Lei n.º 48/98, art.ºs. 4º.1, 5 c, DL. 380/99, artigos 4º, 8º. 1 e 3) (doc. 8).
Em Resposta a essa Reclamação, escreveu o Presidente da Câmara Municipal de Ponte-de-Lima o que consta do documento que se junta com o n.º 9 donde decorre o seguinte: a) Não foi tomada posição sobre a criticada impossibilidade de construir na "D..." - era a questão central - ; b) Não se identificaram os equipamentos, único aspecto quanto aos mesmos, que fora suscitado pelos ora Autores; c) Tomou-se a iniciativa inovadora e unilateral de eliminar os equipamentos na "D...", dizendo-se que seriam "non-aedificandi", o que NÃO é verdade, sendo certo, como se assinalou, que os equipamentos nem sequer eram identificados; d) Também unilateralmente - nada disso foi solicitado - a "D..." foi transferida do Sector URBANO (cf. indicações que constam do doc. 4) para o Sector NÃO - URBANO (doc. 9), com a consequência de ficar excluída a possibilidade de vir a ser valorizada, a prazo como terreno para construção - é contígua a um aglomerado urbano - nos termos do n.º 12 do art.º. 26º do Código das Expropriações.
Invocando diversos preceitos legais aplicáveis, nomeadamente relativos à completa falta de fundamentação, requereram os ora Autores que fosse devidamente fundamentada a referida Resposta dada à Reclamação que apresentaram (art.ºs. 268º.3 CRP, art.º 124º e 125º do Cód. Procedimento Administrativo - a seguir apenas CPA -, art.º. 4º, 77º. 5, 86º 2 b, 89º.2a, 92º. 2a do Dec. Lei n.º 380/99) (doc. 10).
Sobre este aspecto o Presidente da Câmara Municipal em vez de se responder à crítica de que os equipamentos teriam de ser identificados, fez-se outra coisa, "eliminando-os" e transferindo a "D..." de terreno urbano para ... não urbano, com o alcance que se assinalou (supra 12º, c, d).
Ou seja fez-se precisamente o contrário do que se pretendia que era não só manter a "D..." como urbano, mas mantê-la como urbano para construção e não para equipamento.
Depois disto vem dizer-se não haver que fundamentar a Resposta à Reclamação por ... ter sido atendida a pretensão dos Interessados.
Não se tendo fundamentado - confessadamente - a Resposta à Reclamação cometeu-se grave ilegalidade, violando frontalmente o disposto no n.º. 5 do art.º. 77º do Dec. Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro - a seguir apenas DL. 380/99, e, muito particularmente, violou-se o disposto na CONSTITUIÇÃO, segundo a qual os actos administrativos "carecem de fundamentação expressa e acessível" (art.º. 268º.3), princípio, aliás, repetidamente reafirmado em diversas disposições legais (v. g. CPA art.ºs. 124º e 125º; cf. O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade - a seguir apenas O Plano ... - de Fernando Alves Correia, pág. 267, 268; do mesmo Autor Manual de Direito do Urbanismo - a seguir apenas Manual -, pág. 125, 297, 422).
Acresce que, outras graves ilegalidades foram cometidas no decurso do procedimento administrativo, desde logo não se cumprindo o importante preceito legal que é o art.º. 78º do Dec-Lei 380/99, pois a "coisa" que foi emitida como parecer é, antes, um não-parecer, uma vez que nela apenas se faz uma simples reprodução mecânica do preceito legal a que se reporta: "informo que em conformidade com o definido no DL 380/99 de 22/9 se emite um parecer favorável no âmbito do Art.º. 78º do mesmo DL 380/99 de 22/9" (doc. 11 a).
O procedimento de formação de planos é naturalmente importante, nele assumindo marcado relevo a participação dos interessados como um dos limites à liberdade de modelação ou conformação dos mesmos (art.º. 65º.5 da CRP, art.º. 5º f) e 21º. 2 da Lei n.º 48/98, art.º. 6º, 40º, 48º, 58º, 65º, 77º do DL 380/99).
Ora, em relação ao enquadramento da "D..." na Revisão do PDM a ponderação entre o interesse público e o interesse privado, nomeadamente quanto à possibilidade (ou não) de construir, não foi muita nem pouca, foi NADA, ZERO - apenas operou a arbítrio - (disposições legais anteriormente citadas, incluindo art.º 266º CRP, art.º. 4º, 124º.1, 125º do CPA, art.º. 4º da Lei 48/98, art.º 8º. 1º do DL. 380/99).
Noutra perspectiva, "Os instrumentos de gestão territorial devem explicitar de forma racional e clara os fundamentos das respectivas previsões, indicações e determinações ..." (art.º. 4º do Dec. Lei n.º 388/99).
Este princípio tem mesmo consagração a nível constitucional: a CRP dispõe que os interessados têm direito a "fundamentação expressa e acessível" de todos os actos administrativos (art.º. 268º.3, CRP).
Também este princípio fundamental foi igualmente violado, quanto à "D..." : nem vislumbre de racionalidade e clareza, nem vislumbre de fundamentação - mais uma vez NADA.
Foi também violado o disposto no n.º. 1 do art.º. 8º do Dec. Lei 380/99, segundo o qual devem ser identificados "os interesses públicos prosseguidos, justificando os critérios utilizados na sua identificação e hierarquização".
Em parte alguma foi explicado - muito menos justificado - quais os interesses públicos que teriam conduzido a eliminar a construção na "D..." e a autorizá-la em todos os terrenos contíguos da mesma natureza.
Nem uma palavra sobre as sugestões, observações e reclamações dos Autores (supra 25º).
Como se disse, a "D..." confronta do Norte com RAN, do Sul com Aglomerado Urbano, do Nascente com Aglomerado Urbano e na sequência deste com terrenos agrícolas não RAN, e do Poente com REN (Planta de Condicionantes anterior e posterior ao inquérito público, docs. 3 e 5, supra 5º).
Das mencionadas Plantas Condicionantes vê-se o seguinte: a) A Nascente existe uma extensa zona branca (dezenas, talvez uma centena de ha de terrenos não Ran), já em parte com aglomerado urbano, zona que se inicia, do lado Poente, PRECISAMENTE NA "D...", que dela FAZ PARTE; b) Estando "apertada" entre RAN (Norte), REN (Poente), Aglomerado Urbano (Sul), não se pode construir para além da "D...", em qualquer desses sentidos (anterior 50º), salvo em situações excepcionais, de modo que a expansão do urbano JÁ ESTÁ, AÍ, CONTIDA (pela Ran, pela Ren e Aglomerado urbano).
Da Planta de Ordenamento anterior ao Inquérito Público vê-se o seguinte (doc. 4): a) Respeita, como tinha e tem de respeitar, as confrontações das Plantas de Condicionantes (doc. 3) - Norte, Sul e Poente (RAN, Aglomerado Urbano, REN); b) A Nascente grande parte da zona branca (nas Condicionantes, doc. 3), contígua à D..., passa a zona rosa/acastanhada, sinal da POSSIBILIDADE DE CONSTRUIR; c) Dessa possibilidade é EXCLUÍDA a "D...", e SÓ ela, em toda a zona; d) Apenas se atribuía à "D..." a finalidade de equipamento URBANO, urbano repete-se (doc. 4).
A Planta de Condicionantes posterior ao inquérito público (doc. 5) manteve-se idêntica à Planta de Condicionantes anterior ao inquérito (doc. 3) (supra 50º): tinha de ser, aí a Câmara Municipal NÃO tinha poder nem legitimidade para "mexer".
De modo diverso se passaram as coisas quanto à Planta de Ordenamento posterior ao inquérito (doc. 6) (cf. supra 52º).
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A Norte, "traindo" a Planta de Condicionantes, escamoteou-se a...
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