Acórdão nº 07972/11 de Tribunal Central Administrativo Sul, 23 de Novembro de 2011
| Data | 23 Novembro 2011 |
| Órgão | http://vlex.com/desc1/1998_02 |
Acordam na Secção Administrativa do TCA -Sul 1- Relatório A...- A..., S.A.
, com sede no Parque Industrial do Arneiro Lotes 32 a 37, S. Julião do Tojal, intentou no TAF de Ponta Delgada a presente acção do contencioso pré-contratual contra a B...
, B..., S.A., com sede no ..., ..., Angra do Heroísmo, pedindo a anulação do acto de adjudicação à sociedade C...(Portugal) – C..., Lda, com sede no ..., do acordo quadro relativo à prestação de serviços de confecção e distribuição de refeições aos doentes e pessoas dos três Hospitais, E.P.E. da Região Autónoma dos Açores.
Pede ainda a condenação da Ré a admitir a proposta da requerente ao concurso público nº1/2011 e a condenação da Ré a avaliar e classificar a proposta da A. e a repetir os demais actos concursais, bem como, caso já tenha ou venha a ser celebrado na pendência dos presentes autos, a anulação do acordo quadro / contrato celebrado com a C....
Por sua vez no processo apensado (com as mesmas partes e apenas com a diferença de a Autora A... aí figurar como contra-interessada), a D...– D..., S.A., com sede em Carnaxide, intentou contra a mesma B...a anulação do Concurso Público nº1/2011 para a celebração de acordo quadro relativo à prestação de serviços de confecção de refeições aos doentes e pessoal dos Hospitais, E.P.E. da Região Autónoma dos Açores e, sem prescindir, a anulação da deliberação do Conselho de Administração da entidade demandada, de 25.03.2011, que excluiu a proposta da D...e adjudicou à C...a celebração do acordo quadro objecto do identificado concurso público, bem como a condenação da entidade demandada a admitir a proposta da D...e a avaliar e graduar a mesma em conjunto com as demais, condenando-se a entidade demandada a abster-se de celebrar o acordo quadro com a C...(Portugal), declarando-se o direito da D...fornecer refeições aos doentes do Hospital da Horta, E.P.E. e sendo a entidade demandada condenada a abster-se de celebrar acordo quadro relativo ao fornecimento de refeições aos doentes e pessoal do Hospital da Horta, S.A..
Em 01.07.2011, a sentença recorrida absolveu a Ré da instância quanto aos pedidos formulados pela D...e absolveu a mesma Ré dos restantes pedidos.
Inconformada, a A... interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul enunciando nas suas alegações as conclusões de fls. 275 a 282, que se transcrevem de seguida: “A. A sentença em crise padece do vício de nulidade, por não se ter pronunciado sobre questões que devesse apreciar, por um lado, e por ter conhecido de questões de que não podia tomar conhecimento, por outro, nos termos do artigo 668°, nº1, al. d), CPC, aplicável ex vi artigo 1° do CPTA.
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Para analisar a questão da exclusão, o Tribunal a quo debruça-se sobre um assunto que não tem qualquer relevância para a causa e que é a de saber se os preços base são aplicáveis a cada um dos preços base unitários.
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A única questão subjacente aos presentes autos e que constituiu afinal o único motivo de exclusão da proposta da Autora é a de saber quando é que o preço total resultante de uma proposta é anormalmente baixo para efeitos de se determinar a necessidade da entrega de uma nota justificativa dos preços (artigos 15.1. e 22.2., e), do PP) e a possível exclusão da respectiva proposta.
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A determinação daquilo que constitui um preço anormalmente baixo, no caso concreto do concurso em questão, não decorre da lei, mas sim do artigo 15.1. do PP, que determina que: "Para efeitos do presente procedimento considera-se que o preço total resultante de uma proposta é anormalmente baixo quando seja mais de 20 % inferior ao preço base fixado no caderno de encargos".
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Resulta, por outro lado, do artigo 22º, nº2 do PP, que são excluídas as propostas cuja análise revele "e) Um preço total anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados".
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O preço total da proposta da Recorrente, equivalente ao somatório dos preços unitários, não ultrapassou este valor, pelo que não era necessário apresentar qualquer documento justificativo: o preço total indicado para os suplementos na proposta da Recorrente - € 46,24 - não é, com efeito, inferior a 20 % do preço total dos preços base definidos pela Recorrida - €55,43.
G.
Ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, não era possível, ao abrigo do PP, considerarem-se anormalmente baixos os preços unitários individualmente considerados, mas tão-somente o preço total.
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A douta sentença recorrida assenta na ideia, errada, de que a proposta da Recorrente carece de uma "garantia da fiabilidade", considerando que um adjudicatário poderia evitar servir os produtos baratos, sendo "ilegitimamente beneficiad[os]" no concurso.
I. Tal carece, porém, de qualquer fundamento legal ou contratual, uma vez que o adjudicatário jamais poderia efectuar tais manobras, à luz das disposições legais e contratuais aplicáveis (cfr. artigo 255°, nº1, do CCP e cl. 12a, nº1, a), do CE).
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Acresce que as premissas de que parte e as conclusões erradas a que chega o Tribunal a quo verificar-se-iam perante qualquer adjudicatário, independentemente da existência de preços anormalmente baixos e, bem assim, da respectiva exclusão.
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A questão central em discussão reside na interpretação do artigo 15.1. do PP, que define quando é que o preço total resultante de uma proposta, é anormalmente baixo para efeitos de se determinar a necessidade da entrega de uma nota justificativa dos preços (artigo 22.2., e), do PP).
L. Ora, o preço anormalmente baixo é ali definido em função do preço total.
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Considerando que não há quantidades definidas à partida num acordo quadro, a referência ao preço total do PP há-de ser necessariamente para o somatório dos preços base.
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O próprio modelo da proposta exige a indicação de um preço total do cabaz, que é precisamente o somatório dos preços base (cfr. Anexo II do PP).
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Não tem, por conseguinte, qualquer sentido ou fundamento a afirmação do Mm° Juiz a quo de que "a referência ao "preço total", no ponto 15.1 do Programa de Concurso, está desfasada e só poderá resultar de uma adaptação indevida de regras que constariam do formulário de outro concurso menos específico.".
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A referida norma do PP é uma disposição vinculativa, nos exactos termos em que foi redigida, ao abrigo do artigo 41° do CCP.
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E foi com fundamento nessa norma que a Recorrente, legitimamente, confiando na sua exactidão, não apresentou qualquer nota justificativa com a sua proposta.
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A sentença recorrida, sem qualquer base legal para o efeito, desconsiderou, todavia, a relevância do disposto no PP e a informação que dessa formar foi comunicada aos concorrentes.
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A Recorrida deu, nas peças do procedimento, indicações claríssimas de que os preços dos suplementos seriam sempre considerados no seu valor total e não unitário.
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A interpretação que foi feita pelo Tribunal a quo não respeita as regras e os princípios de interpretação vigentes no nosso ordenamento jurídico.
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Mandam estas regras que o intérprete presuma que o autor da norma se soube exprimir correctamente.
V. Ademais, prescreve ainda o nº2 do artigo 9º do Código Civil, que o sentido a extrair da norma não pode deixar de ter uma correspondência com a sua letra, pelo que defender que quer os preços base, quer o preço anormalmente baixo, se fazem sob a forma de preços unitários não tem qualquer correspondência com a letra da norma concursal em causa e viola este preceito.
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O intérprete da norma deve sempre manter presente a coerência do sistema normativo concretizado nas normas concursais elaboradas pela Entidade Adjudicante, sendo que as disposições concursais que se referem sós suplementos consideram o preço total (e não os unitários).
X. O próprio elemento teleológico de interpretação da lei aponta num sentido diametralmente oposto ao sustentado pelo Tribunal a quo, uma vez que a previsão de um preço anormalmente baixo como factor de exclusão das propostas destina-se a evitar o risco de degradação da prestação dos serviços motivada pela prática de preços sobejamente inferiores aos respectivos custos e só faz sentido analisar o preço total proposto para todas as prestações que constituem objecto do acordo quadro/contrato.
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Assim, o Mm° Juiz a quo não só violou o PP e a lei, mas também o princípio da imutabilidade das peças de procedimento, na medida em que aceitou a criação de uma nova regra concursal, e bem assim os princípios da boa fé e da concorrência.
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Frustrando as legítimas e fundadas expectativas da Recorrente, que se viu injustamente penalizada, a fazer fé no entendimento do Tribunal a quo, por um alegado erro da Recorrida.
AA. A leitura das peças do procedimento não deixa dúvidas: a Recorrida definiu os preços base como preços unitários e o preço anormalmente baixo como um preço total.
BB. O teor do Anexo III do PP corrobora exactamente o entendimento perfilhado pela Recorrente: a avaliação da pontuação é feita tendo em conta o preço base de cada refeição, e, por outro lado, o somatório dos "preços propostos para os suplementos" em relação com o "somatório dos preços bases para os suplementos".
CC. O entendimento preconizado pela Recorrente encontra também alicerce directamente na letra da lei.
DD.O preço contratual é, na verdade, definido no artº97º, nº1 do CCP como o "preço a pagar pela entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as prestações que constituem o objecto do contrato" .
EE.
O preço total da proposta, por seu turno, corresponde, nas palavras de Jorge Andrade da Silva, "a todas as prestações que integram o objecto do contrato a celebrar e que, em caso de adjudicação, será o preço contratual" .
FF. Ora, no presente concurso, o preço contratual corresponde ao preço total proposto para todas as prestações que constituem o objecto do contrato -artigo 24º, nº1 do CE. Ou seja, corresponde ao somatório dos preços propostos para todas as refeições adicionado do somatório dos preços propostos para todos os suplementos...
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