Acórdão nº 0418/03 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 18 de Janeiro de 2005
| Magistrado Responsável | POLÍBIO HENRIQUES |
| Data da Resolução | 18 de Janeiro de 2005 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO 1.1. "A…com sede na Rua …, …, São João do Estoril, 2765-512, Estoril, vem intentar recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito, imputável a Sua Excelência o Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, do recurso hierárquico necessário interposto para este membro do Governo do despacho 007/2002, de 22 de Julho de 2002, da Srª Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, que revogou a licença de utilização do domínio público marítimo nº 281/01, de 1 de Janeiro.
Assaca ao acto recorrido vícios de violação de lei e de preterição do direito de audiência prévia.
1.2. Na sua resposta, a autoridade recorrida suscitou as questões prévias de falta de objecto e de litispendência.
Notificada, nos termos e para os efeitos do art. 54º LPTA, a recorrente não se pronunciou sobre as questões prévias.
A respeito, a Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: " A autoridade recorrida veio suscitar a questão prévia de falta de objecto do recurso alegando, em síntese, que a autoridade recorrida não tinha o dever legal de decidir porque quando foi interposto o recurso hierárquico em 12/11/02 já se encontrava esgotado o prazo para o fazer.
Alega para o efeito que a recorrente foi notificada do despacho do Sr. Director Geral que lhe revogou a licença de utilização do domínio marítimo em 14/8/02 (doc. nº 1) e só interpôs recurso hierárquico em 12/11/02, ultrapassado o prazo de 30 dias previsto no art. 34º da LPTA.
Sobre esta questão a recorrente refere na P.I. que em 23/8/02 pediu ao abrigo do disposto no art. 31 da LPTA esclarecimentos sobre a autoria do acto administrativo consubstanciado na decisão de revogação da licença e só foi notificada em 14/10/02 com a indicação de que deveria apresentar impugnação administrativa, tendo contado o prazo de 30 dias a partir dessa data.
A questão está em saber se se aplica o disposto no art. 31 da LPTA na fase de impugnação administrativa.
A autoridade recorrida defende que essa possibilidade só é permitida no âmbito do recurso contencioso.
Afigura-se-nos que este entendimento está correcto pois se o legislador está correcto pois se o legislador tivesse tido intenção de aplicar o estatuído no art. 31 da LPTA aos recursos contenciosos e administrativos tê-lo-ia feito de modo expresso - neste sentido vide Ac. 27.7.89 de 15/11/94: "A inserção sistemática do preceito do art. 31 da lei de processo (LPTA) e a sua conjugação com o preceituado no art. 30 do mesmo diploma, inculca a sua aplicabilidade exclusiva à interposição dos recursos contenciosos, não se suspendendo o prazo de recurso hierárquico quando o interessado, nos termos daquela norma, requeira a notificação dos elementos contidos no art. 30 ou a passagem de certidão que os contenha…" Deste modo, deverá julgar-se procedente a questão prévia.
Caso assim não se entenda, afigura-se-nos que deverá improceder a excepção de litispendência, uma vez que não se verifica nem a identidade de sujeitos, nem se trata do mesmo acto (vide art. 494, alínea i), art. 495, nº 2, 497 todos do C.P.C, aplicável "ex vi" do art. 13 do ETAF, devendo os autos prosseguir seus termos".
1.3. Por despacho do relator, a fls. 120 vº, foi relegado para final o conhecimento das excepções.
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2.1.Notificada para o efeito a recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões: "1ª - O recurso é legal e tempestivo não existindo qualquer obstáculo legal à apreciação do respectivo mérito pelo Venerando STA.
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- Com efeito, o ofício que notificou o despacho 007/2002 não contém porém todas as indicações exigidas pelo art. 68º do CPA, razão pela qual a ora recorrente, ao abrigo do disposto no art. 31º da LPTA, requereu oportunamente à DRAOTLVT a respectiva notificação e foi na sequência e face ao teor dessa notificação que a ora recorrente interpôs recurso hierárquico necessário para o recorrido Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente.
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- Termos em que, atento o disposto no art. 168º/1 do CPA, o recurso hierárquico necessário foi interposto tempestivamente e para o órgão competente para dele conhecer, ou seja, Sua Excelência o Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, enquanto mais elevado superior hierárquico da Srª DRAOT, autora do acto objecto desse recurso (cfr. art. 169º/2 do CPA) o qual tinha o dever legal de decidir e, apesar disso, não tomou qualquer decisão sobre o recurso hierárquico pelo que tendo sido ultrapassado o prazo legalmente previsto para a decisão formou-se acto tácito de indeferimento do sobredito recurso (cfr. art. 175º/1/3 do CPA), acto silente através do qual foi confirmado, tornando-se verticalmente definitivo, o acto administrativo consubstanciado no despacho nº 007/2002 da Srª DRAOT, através do qual foi revogada a licença nº 281/01 de que era titular a ora recorrente.
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- E, por outro lado, a circunstância da ora recorrente ter interposto recurso contencioso de anulação do acto revogatório da Srª DRAOT para o TAC Lx, não consubstancia a excepção de litispendência pois não se verifica identidade de sujeitos, visto que, num caso, o recorrido é o Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente e, no outro, é a Directora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, pessoas jurídicas diversas (cfr. art. 498º/1/2 do CPC).
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- Sendo que, para além do mais, esta situação não é susceptível de conduzir a que esse Venerando Tribunal venha a contradizer ou a reproduzir uma decisão do TAC Lx. pois verificando-se que afinal cabia recurso hierárquico necessário do acto da Srª DRAOT para o ora recorrido, só o Venerando STA pode apreciar do mérito da causa, estando por isso o recurso interposto do TAC Lx condenado a ser rejeitado.
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- Passando a matéria dos vícios do acto em crise conclui-se que se trata de um acto completamente ilegal enfermando de vícios de violação de lei e vício de forma por falta de audiência da interessada ora recorrente. Assim: 7ª - A licença nº 281/01/DPM foi revogada com fundamento em pretensos vícios de forma e de lei que inquinariam o procedimento que conduziu ao licenciamento da instalação da ora recorrente, pretensos vícios esses que assentam na qualificação dessa instalação como "Equipamento" e na consequente e pressuposta violação das normas que determinam que as utilizações para esse fim de terrenos dominiais são tituladas por contrato de concessão, autorizado pelo Ministro do Ambiente e precedido de concurso público (cfr. arts. 5º/2, 59º/5 e 62º/2 todos do Dec.Lei nº 46/94).
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- Sucede porém que nenhuma disposição legal comina a nulidade para essas pretensas ilegalidades pretéritas e, consequentemente, mesmo que tais ilegalidades existissem o acto administrativo que atribuiu a licença inicial da instalação da recorrente, quando muito, seria anulável e, como tal, há muito que se convalidou o mesmo sucedendo aliás com os demais actos que subsequentemente operaram a renovação da licença inicial, os quais porém, enquanto tal, não possuem qualquer relevância autónoma, visto que se limitaram a renovar o acto de licenciamento inicial, conforme é ao demais reconhecido expressa e reiteradamente no acto recorrido.
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- Em suma, mesmo que tais pretensas ilegalidades fossem procedentes, e não são, o acto inicial de licenciamento consubstanciado na emissão da licença nº 281/97/DPM, convalidou-se na ordem jurídica, nos precisos termos em que teve lugar, constituindo caso assente ou decidido, não mais podendo ser atacado como fundamento na sua pressuposta ilegalidade.
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- De tudo resultando que, quer o procedimento administrativo que conduziu ao licenciamento tenha sido legal, quer tenha sido ilegal, é indiscutível que o acto de revogação daquele licenciamento é patentemente ilegal, posto que viola o art. 141º do CPA, enfermando o acto recorrido, por essa via, de vício de violação de lei.
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- O acto recorrido enferma também de vício de violação de lei na medida em que consubstancia a revogação de um acto de licenciamento legal e constitutivo de direitos.
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- Com efeito, os actos de licenciamento da instalação da ora recorrente na Praia do Forte são perfeitamente legais pois foi licenciada inicialmente como Apoio - de - Praia, sendo nesse aspecto irrelevante que na licença inicial conste "Apoio - Equipamento" dado que, segundo se alcança do pedido formulado pelo respectivo requerente e pelo subsequente desenrolar do procedimento administrativo, foi sempre entendido pela ex-DRALVT que se tratava de um Apoio - de - Praia.
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-Na verdade flui com meridiana clareza das definições legais de "apoio de praia" e de "equipamento" que existem funções potencialmente comuns a ambos os tipos de utilização fruto da circunstância dos apoios de praia, de acordo com a definição constante do art. 59º/1 do Dec.Lei nº 46/94, poderem - para além das funções e serviços de natureza estritamente balnear - assegurar complementarmente outras funções e serviços, nomeadamente comerciais, sendo que dentre essas funções e serviços, nomeadamente comerciais, sendo que dentre essas funções e serviços contam-se actividades que a lei à data classificava como similares de hotelaria e que actualmente se designam de restauração e bebidas.
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- É aliás o que resulta das próprias definições constantes do regulamento do POOC (v. art. 4º/f/g/h) onde, a título exemplificativo, se referem como serviços e funções comerciais passíveis de serem assegurados pelos apoios de praia «(…) comércio de gelados, refrigerantes e alimentos (…)».
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- Este tipo de definições legais assentes em conceitos cujo conteúdo é de difícil concretização, como é o caso da noção de complementaridade de determinadas funções que na essência são idênticas às que caracterizam os equipamentos, com a única diferença de que nestes últimos correspondem à actividade principal, torna extremamente difícil qualificar as situações fácticas em...
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