Acórdão nº 047563 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 06 de Fevereiro de 2003
| Magistrado Responsável | VÍTOR GOMES |
| Data da Resolução | 06 de Fevereiro de 2003 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo ( 1ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo 1. A...
, associação privada, com sede em Vilamoura, interpõe recurso contencioso do despacho n.º 3/2001, de 12 de Janeiro, do Senhor Ministro da Economia que procedeu à adjudicação provisória, ao abrigo do art.º 7º do Regulamento para Exploração do Jogo do Bingo ( REJB), aprovado pelo DL n.º 314/95, de 24 de Novembro, da concessão da exploração de uma sala de jogo do bingo à Casa Pia de Lisboa, instituto público, com sede em Lisboa.
Alega e conclui nos termos seguintes: A) O acto recorrido é o acto praticado pelo Ministro da Economia, através do Despacho n.°3/2001, de 12 de Janeiro de 2001, notificado à recorrente por ofício do Subinspector-Geral de Jogos com data de 07.02.2001, recebido em 08.02.2001, pelo qual foi adjudicado provisoriamente ao ora Contra-Interessado, instituto público Casa Pia de Lisboa, a concessão de exploração de uma sala de jogo do bingo na zona oriental de Lisboa, sendo que a ora recorrente era o outro concorrente no concurso público em causa; B) Para fins de decisão, o acto recorrido fundamentou-se no Parecer n.° 36/00 do Conselho Consultivo de Jogos, o qual começou por determinar como critério fundamental para a adjudicação provisória que a actividade que é desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa é mais vantajosa do que aquela prosseguida pelo A...; C) Muito embora outros fundamentos sejam igualmente relevantes para fins de determinação dos vícios de que enfermam o acto, a recorrente começou por invocar, e sustenta nas presentes, a presença de um vício de violação de lei, por violação do n.° 6 do art. 2° e bem assim dos n.°s 1 a 5 do mesmo n ° 2° do art. 2° e do art. 1° do Decreto-Lei n.° 335/85, de 20 de Agosto.
D) Este vício consubstancia-se no erro de direito em que cai o acto recorrido ao adjudicar a concessão à proposta apresentada pelo concorrente ora Contra-Interessado, pois que essa adjudicação não se mostra possível face à impossibilidade legal de o Contra-Interessado poder celebrar o contrato de adjudicação, atentas as suas competências, conforme definidas na sua lei orgânica à data da adjudicação, a qual era o Decreto-Lei n.° 335/85, de 20 de Agosto; E) Segundo o n.° 6 do art. 2° desse diploma, a competência para "firmar acordos" de que beneficia o Contra-Interessado, terá se subordinar a uma prossecução das suas atribuições públicas, conforme definidas no art. 1 ° e nos n.ºs 1 a 5 do art. 2° desse diploma; F) Para além disso, sugere o argumento de interpretação literal, bem com o argumento de interpretação sistemática que a possibilidade de contratar que aí se encerra deva ser feita com entidades públicas ou privadas que se associem de forma directa à prossecução das suas atribuições, não havendo, por isso, neste caso particular, uma capacidade contratual livre, como se de uma pessoa colectiva privada se tratasse, porquanto as pessoas colectivas públicas se acham adstritas ao princípio da especialidade, quer nos seus actos unilaterais, quer nos seus actos contratuais; G) Ainda que se entendesse não proceder a interpretação que resulta do argumento literal, bem como do argumento sistemático, conforme os termos que atrás se desenvolveram, sempre resulta que a vinculação dos contratos celebrados a uma prossecução das atribuições definidas na lei orgânica da Casa Pia de Lisboa implica que os contratos que esta venha a celebrar tenham de ter uma relação ou densidade mínima de imediata satisfação do interesse público a seu cargo, não resultando possível que se sustente, como tentam fazer a autoridade recorrida e o Contra-Interessado que bastará a afectação de receitas obtidas com a celebração e execução deste contrato às atribuições prosseguidas, para se poder dizer que o mesmo pode ser celebrado vis-à-vis das suas atribuições; H) Isto porque, a entender-se assim, estaria aberta a porta para que quaisquer contratos fossem lícitos celebrara por entidades públicas, desde que os proventos fossem afectos à prossecução dos seus fins, o que, pelos exemplos mostrados não tem qualquer sentido, com o que justifica essa necessidade de mínima relação directa com a satisfação do interesse público para que o Contra-Interessado possa celebrar o contrato administrativo; I) Essa relação ou ligação mínima está ausente num contrato de concessão de exploração de uma sala de jogo do bingo, pois que a exploração de um jogo de fortuna e azar não preenche a um nível, mínimo a exigência de satisfação directa e imediata das atribuições públicas a cargo da Casa Pia de Lisboa, como exige a sua lei orgânica; J) Com isso, a adjudicação acha-se viciada, porquanto a entidade adjudicante deveria ter atendido a este facto, o qual é do seu conhecimento atento o facto de constar de decreto-lei publicado, o qual a Administração pública não pode ignorar, pois incumbe-lhe o cumprimento da legalidade vigente. Sem prejuízo para os fundamentos desenvolvidos apresentados atrás, e para os quais se remete, resulta manifesto que o acto em causa está, pois, viciado por vício de violação de lei por erro de direito, gerador de anulabilidade, nos termos do art. 135.° e 136° CPA, por violação do n.° 6 do art. 2°, conjugado com os n.°s 1 a 5 do art. 2° e art. 1°, todos do Decreto-Lei n.° 335/85, de 20 de Agosto; L) Como segundo vício, e a título subsidiário, a recorrente encontra-se a invocar um outro vício de violação de lei por violação do art. 7.°, n.° 2 do Regulamento de Exploração de Jogos de Bingo (REJB) anexo ao Decreto-Lei n.° 314/95, de 24 de Novembro, na medida em que, para fins de decisão, o acto recorrido decidiu tendo por base a asserção que "a actividade desenvolvida pela casa Pia de Lisboa [seria] mais vantajosa para o interesse público do que a do A...", razão fundamental para que tivesse adjudicado provisoriamente a essa a concessão e não à ora recorrente; M) Foi entendimento da autoridade Recorrida, e, por isso, do acto recorrido, que quando o n.° 2 do art. 7° do REJB se pronuncia pela necessidade de ser aferida a proposta que deva merecer a adjudicação por referência às "vantagens que à luz do interesse público" ofereçam, essas vantagens se afeririam por relação à actividade prosseguida por cada uma das entidades em presença, e, por conseguinte, pelo destino da afectação das verbas obtidas com os rendimentos da concessão; N) A ora recorrente contesta que essa seja a interpretação e aplicação devida para o respectivo conceito, advogando que resulta da economia do n.° 2 do art. 7° do REJB que as vantagens que se retirem para o interesse são aquelas que resultarem das propostas e mediante o que nestas conste a título de contrapartidas e não a partir da actividade prosseguida por cada uma das partes ou da afectação que façam das receitas; O) Se fosse esse o conceito correcto, então não haveria possibilidade de decisão efectiva quando em presença estivessem dois institutos públicos de fins semelhantes ou de fins distintos, e nunca poderia uma entidade privada obter uma concessão quando concorresse com uma entidade pública, pois que as atribuições públicas desta última sempre acarretariam uma sobreposição a quaisquer interesses públicos e ou privados que a entidade pública prosseguisse, pois que os desta entidade privada seriam sempre considerados de menor relevância face aos da entidade pública; P) A questão que se coloca a propósito do art. 7.° , n.° 2 do REJB não se prende com a sindicância dos critérios que a Administração busque para interpretar o conceito indeterminado de maiores vantagens para o interesse público, mas sim a questão de interpretação correcta da norma legal em causa, a qual, na sua interpretação conforme à lei permite retirar claramente a aferição das vantagens se tenha de fazer perante as propostas e não perante factores exógenos a esta, razão para que não se esteja em por em causa a discricionariedade técnica de que goza a Administração para preenchimento do conceito, mas sim o sentido de interpretação e aplicação que esta faz do preceito legal quanto, tarefa essa para a qual o tribunal administrativo é competente, pois que se situa no campo estrito da interpretação jurídica.
Q) No limite, e se se considerasse que se estaria, de facto, a discutir uma questão referente à utilização de uma prerrogativa de discricionariedade técnica, então sempre se diria que a questão ainda assim estaria ao alcance da sindicância jurisdicional que este Alto Tribunal promova, pois que se trataria de uma situação de erro manifesto por emprego de critério manifestamente inadmissível na determinação de qual a proposta que confere maiores vantagens para o interesse público, com o que a situação, de novo, redundaria num vício de violação de lei, gerador de anulabilidade, de acordo com os arts. 135.° e 136.° Casa PiaA; R) Sustenta a recorrente que a correcta interpretação do n. ° 2 do art. 7° do REJB impele no sentido de considerar que as vantagens para o interesse público tenham de ser aferidas em face do conteúdo das propostas apresentadas, em que as contrapartidas dos particulares, para além daquilo que legalmente terão de entregar, são os factores predominantes para determinar qual a proposta em condições de ser adjudicatária do concurso; S) A recorrente invoca ainda outro vício de violação de lei, consubstanciado em critério inadmissível para preenchimento do conceito de "actividades mais vantajosas para o interesse público", a qual arguiu a título subsidiário e que surge na sequência do que se concluíra a propósito do vício anterior; T) Para fins deste vício retoma-se o que se dissera a propósito da inadmissibilidade do critério utilizado para determinar o que seja a proposta mais vantajosa para o interesse público, caso se interprete o que a autoridade recorrida veio sustentar no acto recorrido a propósito da actividade prosseguida pelas concorrentes, não como uma errada interpretação do conceito, mas antes a sua efectiva compreensão correcta, mas escolha errada de critério para o fim de...
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