Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020

CourtPresidência do Conselho de Ministros
ELIhttps://data.dre.pt/eli/resolconsmin/45-A/2020/06/16/p/dre
Publication Date16 Junho 2020

Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020

Sumário: Aprova o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais.

A severidade dos incêndios rurais em 2017, com um impacto nunca antes observado, em Portugal, sobre os cidadãos e o património natural e edificado, tornou evidente a necessidade de uma abordagem renovada, utilizando todas as capacidades técnicas, para transformar o modelo de governança dos incêndios rurais, atendendo desde logo a três grandes princípios: a aproximação da prevenção e do combate, a profissionalização e qualificação e a especialização na intervenção.

Coincidiu a necessidade de transformação com o fim da vigência de um instrumento anterior, o Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (PNDFCI), que, tendo procurado responder aos problemas identificados à data da sua elaboração, apostou em cinco eixos que visavam: garantir a defesa do território nacional contra os incêndios rurais, aumentar a resiliência do território, reduzir a incidência dos incêndios, melhorar a eficácia e a eficiência do combate aos incêndios, recuperar e reabilitar ecossistemas e comunidades e tornar o Estado mais eficiente. Estes foram os vetores que se identificaram como essenciais para que o fogo deixasse de ser um problema incontrolável e ocupasse o seu lugar no universo das ferramentas de gestão da paisagem em Portugal.

Porém, conforme vieram a concluir as duas Comissões Técnicas Independentes, criadas no seio da Assembleia da República na sequência dos graves incêndios de junho e outubro de 2017, as apostas desenhadas nesse plano não se mostraram suficientes. Ainda que tenha havido um reforço do ataque inicial e vigilância, o sistema manteve-se vulnerável. Em consequência da acumulação de combustível nos anos de seca e de outras fragilidades sistémicas agravadas por ondas de calor ou eventos meteorológicos extremos, os danos pessoais e patrimoniais foram crescentes, ultrapassando metas definidas pelo PNDFCI.

Dos relatórios produzidos pelas sobreditas Comissões, mas também do debate entre especialistas e envolvimento dos cidadãos, foi amplamente reconhecido que os incêndios mais severos e frequentes precisariam de soluções distintas das do passado (reforço da rede viária, aumento ou multiplicação de pontos de água, opção pela rápida deteção e supressão dos incêndios), que não ofereciam garantia no médio e longo prazo, apesar de parecerem produzir um efeito imediato. A acumulação da vegetação e enviesamento da perceção do risco por parte das populações, confiantes numa resposta célere e eficaz, não viriam a alterar os comportamentos de risco, desajustados face à paisagem e a um contexto de variabilidade climática.

Esse contexto, uma paisagem que exige planeamento e gestão, e um sistema de combate que apesar das melhorias antes conseguidas sempre enfrentará naturais limitações, exige a adoção simultânea de múltiplas soluções, construídas de um modo inclusivo e participado, postas em prática e aplicadas de forma integrada e transversal. É esse o mote para o Plano que sucede ao PNDFCI, o de orientar a gestão integrada de fogos rurais, num território que se procura valorizar e cuidar, para ser vivido por uma população com comportamentos consentâneos com o contexto e sob opções eficientes de gestão de risco.

Pela complexidade associada ao envolvimento e compromisso de todas as partes interessadas - não só as públicas, mas em particular as privadas, que detêm a propriedade da maioria do território português -, o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR), ora aprovado, não se reveste de um caráter determinístico, com uma descrição detalhada das medidas e recursos a envolver num horizonte razoavelmente longo e imutável. O PNGIFR introduz um modelo inovador de governação do risco, identifica objetivos estratégicos e as medidas a operacionalizar, clarificando os papéis e as responsabilidades das diversas entidades que cooperam para atingir as metas definidas. É um documento vivo, no qual participam todos os agentes, e que tem como objetivo concretizar a visão de um Portugal protegido de incêndios rurais graves, definindo uma estratégia para o conseguir, a que se associarão programas de ação, de níveis nacional e regionais, com a definição anual dos necessários objetivos e indicadores, sobre os quais incidirá a monitorização do PNGIFR.

A relevância do tema para a sociedade portuguesa motivou a colocação da estratégia do PNGIFR em discussão pública, assim como a cadeia de processos que responde a todas as fases de valor da gestão do fogo rural. No decurso de uma participação pública relevante, a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P., procedeu a alterações minuciosas nos textos sujeitos a consulta, acolhendo múltiplas sugestões de melhoria, quer de cidadãos interessados no tema, quer de atores do Sistema.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR), constituída pelos seguintes elementos:

a) A Estratégia 2020-2030, constante do anexo i à presente resolução e da qual faz parte integrante;

b) A Cadeia de Processos, constante do anexo ii à presente resolução e da qual faz parte integrante.

2 - Confiar à Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P., a elaboração do Programa Nacional de Ação e dos programas regionais a ele subordinados, bem como a monitorização da execução do PNGIFR.

3 - Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 21 de maio de 2020. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO I

(a que se refere a alínea a) do n.º 1)

Estratégia 2020-2030 do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais

1. Introdução

Os incêndios(1) de 2017 tiveram um impacto sobre os cidadãos e sobre o património natural e edificado, de uma severidade nunca registada em Portugal nem noutro país da Europa Ocidental ou do Mediterrâneo. Do debate após 2017 obteve-se consenso sobre as fragilidades sistémicas identificadas pela Comissão Técnica Independente (CTI1), algumas das quais crónicas e há muito referenciadas, como a falta de prevenção ou a não integração do conhecimento na gestão das operações. A par da dimensão da tragédia, o clamor social para que não se voltasse a repetir, exigiu uma abordagem ambiciosa, recorrendo a todas as capacidades nacionais, e ao melhor conhecimento existente a nível internacional, para reduzir a incidência dos incêndios rurais e dos seus danos para níveis aceitáveis do ponto de vista ecológico, social e económico.

Dos relatórios produzidos(2), e do debate que teve lugar na sociedade e entre os especialistas, foi amplamente reconhecido que os incêndios mais severos e frequentes resultaram de uma formulação excessivamente simplificada de um problema complexo, onde as principais soluções e apostas (reforço da rede viária, aumento de pontos de água, opção pela rápida deteção e supressão dos incêndios), embora com efeito no curto prazo, produziram um resultado contrário no médio prazo, uma vez que descuraram o processo de acumulação da vegetação e enviesaram a perceção do risco(3) por parte das populações. Falhou a prevenção, afirmou-se recorrentemente, num sistema que mitigava as consequências, mas descurava atacar as causas do problema.

Pela complexidade associada ao envolvimento e compromisso de todas as partes interessadas - não só as públicas, mas em particular as privadas, que detêm a propriedade da maioria do território português - foi imperativo estabelecer um Plano Integrado com uma estratégia e um programa de ação, com a participação de todos os agentes, com o objetivo de transformar os incêndios rurais severos em Portugal em eventos raros.

Foi este desafio iniciado em novembro de 2017, pela Estrutura de Missão para a Instalação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR), com a realização de um encontro internacional onde se recolheu informação sobre as melhores práticas de outros países com similares problemas. No primeiro trimestre de 2018 estudou-se o modelo existente até 2017, os contornos e exigências do novo SGIFR e a sua organização, atendendo às orientações da Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017, de 27 de outubro, que define alterações estruturais na prevenção e combate a incêndios florestais, concretizando as propostas da CTI1. À luz deste alinhamento, desenhou-se a estratégia e os dispositivos para a campanha de incêndios de 2018 e participou-se ativamente nos trabalhos do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), de que a presente Estratégia 2020-2030 é subsidiária.

Com o arranque formal dos trabalhos das equipas de projeto, de julho a setembro de 2018, mobilizaram-se as entidades públicas a inscrever a sua ambição, propostas e recolha de contributos, consolidas num momento de codesenvolvimento com a participação alargada da Administração Central do Estado. Definida a visão e os objetivos estratégicos, dinamizaram-se sessões de trabalho e reflexão com as partes interessadas, públicas e privadas, consolidando o diagnóstico e onde se recolheram também propostas de medidas para cada um dos objetivos estratégicos identificados.

No final de 2018 foi constituído, na Assembleia da República, o Observatório Técnico Independente (OTI), envolvido desde logo no processo de auscultação para apresentação de propostas para a construção do plano(4). O OTI foi produzindo estudos técnicos, relatórios e notas informativas (5), que permitiram também melhorias nos documentos acima referidos.

Conforme previsto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro, a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P. (AGIF, I. P., I. P.), entregou ao Governo a primeira versão do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR) a 7 de março e, desde então, têm sido dinamizadas várias reuniões para receber os contributos das entidades públicas e respetivas tutelas, paralelamente...

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