Parecer n.º 32/2017
| Data de publicação | 18 Abril 2018 |
| Section | Parte D - Tribunais e Ministério Público |
| Órgão | Ministério Público - Procuradoria-Geral da República |
Parecer n.º 32/2017
Federação Desportiva - Inelegibilidade - Corrupção - Efeito das Penas - Repristinação
1.ª As federações desportivas, cujo regime jurídico se encontra no Decreto-Lei n.º 248-B/2008, de 31 de dezembro (RJFD) são pessoas coletivas privadas, de substrato associativo e sem fins lucrativos, que, por efeito do reconhecimento da utilidade pública desportiva ou da sua renovação, exercem poderes públicos regulamentares e disciplinares.
2.ª O exercício de poderes públicos, assim como a atribuição de direitos exclusivos sobre determinados bens, justificam que o essencial da organização interna das federações desportivas e das situações funcionais dos titulares dos seus órgãos sejam considerados de ordem pública e obedeçam a uma configuração particularmente regulamentada por parte da lei.
3.ª Contudo, essa configuração conhece limites. Assim, a inelegibilidade para órgãos das federações desportivas por condenação na prática de certas infrações penais, contraordenacionais ou disciplinares tem de conformar-se com o direito fundamental de acesso a cargos públicos (cf. artigo 50.º da Constituição) e com o regime das restrições a direitos, liberdades e garantias (cf. n.os 2 e 3 do artigo 18.º, da Constituição).
4.ª O disposto no artigo 48.º do RJFD não se limita às incapacidades civis de exercício nem às situações de mora no cumprimento de obrigações patrimoniais para com as federações desportivas. É inelegível quem tiver sido condenado por ilícito penal ou disciplinar no exercício de cargo dirigente de federação desportiva ou por ter lesado o seu património.
É inelegível, de igual modo, até cinco anos sobre o cumprimento da pena quem tiver sido condenado por infração criminal, contraordenacional ou disciplinar «em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia», cumprindo neste domínio distinguir três tipos de comportamentos ilícitos, em categorias progressivamente mais amplas:
(i) as infrações estritamente antidesportivas, concernentes à honestidade das competições desportivas, circunscrita ao ilícito por dopagem (cf. Lei n.º 38/2012, de 28 de agosto) e à corrupção antidesportiva (cf. Lei n.º 50/2007, de 31 de agosto);
(ii) as infrações cometidas em âmbito ou contexto desportivo e que compreendem, designadamente os comportamentos ilícitos em provas e espetáculos desportivos, nos meios da publicidade e patrocínios desportivos, na imprensa desportiva ou em conteúdos desportivos divulgados por outros meios de comunicação social, em atividades associativas e reguladoras das modalidades desportivas, no trabalho desportivo ou contra a segurança no desporto; e,
(iii) por fim, todas as demais infrações «em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia», independentemente do contexto dos factos ou das conexões do agente com a atividade desportiva.
5.ª Nem por imperativo constitucional nem por razões de ordem hermenêutica se encontra fundamento para restringir a aplicação do disposto no artigo 48.º do RJFD às duas primeiras categorias, ou seja, ao âmbito ou contexto desportivo, muito menos ao estrito âmbito antidesportivo.
6.ª Embora seja de afastar a aplicação analógica de restrições a direitos, liberdades e garantias, sob pena de ser infringida a reserva qualificada de lei que os protege (n.os 2 e 3 do artigo 18.º da Constituição) nada obriga a interpretar restritivamente, como odiosa restringenda, toda e qualquer norma restritiva de direitos, liberdades e garantias, como é o caso daquela que determina inelegibilidades temporárias para órgãos das federações desportivas. Seria de interpretar restritivamente apenas se fosse demonstrado que o elemento literal fora além do fim ínsito na norma.
7.ª Da comparação entre o artigo 48.º do RJFD com a norma que, no anterior regime jurídico, estabelecia as inelegibilidades para os órgãos das federações desportivas (o artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de abril) resulta ter sido subtraída a locução «associadas ao desporto» e que circunscrevia as infrações relevantes por cuja condenação se determinava a inelegibilidade nos cinco anos posteriores ao cumprimento da pena.
8.ª A diferença na sucessão dos dois regimes traduz uma inequívoca intenção do legislador no sentido de alargar o campo das infrações por cuja condenação se incorre na perda temporária do direito de aceder ao desempenho do mandato representativo nos órgãos das federações desportivas. Deixou de exigir-se um nexo de associação direta entre a infração e o desporto.
9.ª Valem para as normas restritivas de direitos, liberdades e garantias as regras e princípios da interpretação jurídica, nomeadamente o princípio segundo o qual ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit. O legislador deixou claro quais as infrações que permaneceram indissoluvelmente associadas ao desporto: os crimes praticados no exercício de cargos em federações desportivas ou contra o património destas.
10.ª No artigo 48.º do RJFD, o legislador empregou conceitos com diferentes graus de precisão, a fim de enunciar inelegibilidades para os órgãos das federações desportivas decorrentes da condenação pela prática de infrações penais, contraordenacionais ou disciplinares «em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia, até cinco anos após o cumprimento da pena».
11.ª Só as infrações em matéria de dopagem são, em sentido próprio, sempre antidesportivas.
12.ª O conceito de infrações em matéria de corrupção não autoriza distinções. A venalidade do comportamento corrupto não apresenta diferenças significativas entre os crimes de corrupção desportiva e os demais crimes de corrupção, não obstante a diversidade dos bens jurídicos a proteger e independentemente de motivações de filiação desportiva e de circunstâncias desportivas que envolvam a sua prática. A afinidade entre umas e outras infrações, por sua vez, demonstra a continuidade entre os tipos de ilícito, senão mesmo uma relação de especialidade, e reforça a pertinência da interpretação declarativa do disposto no artigo 48.º do RJFD.
13.ª Todas as infrações cuja prática seja tipicamente descrita como comportamento corrupto, racista ou xenófobo, tenham ou não sido praticadas em contexto ou âmbito desportivo, relevam como motivo de inelegibilidade para órgão de federação desportiva, desde que a condenação transite em julgado ou, por outra forma, se consolide na ordem jurídica.
14.ª A maior indeterminação sobre o que sejam infrações em matéria de violência já obriga a distinções, até porque nem sempre é esta a expressão usada para identificar normativamente o uso ilegítimo da força, quer no ilícito penal, quer nos ilícitos contraordenacional e disciplinar.
15.ª Devem considerar-se todas as infrações - associadas ao desporto, ou não - que contenham a violência, o uso da força ou a sua ameaça como elemento do seu tipo ou como circunstância que haja concretamente agravado a condenação.
16.ª Uma vez que é pressuposto da inelegibilidade a condenação em pena a ser cumprida pelo arguido, não vale como impedimento a dispensa da pena. Pelo contrário, a pena suspensa é verdadeiramente uma pena, a cumprir em substituição de outra, e que pode vir a ser revogada.
17.ª A inelegibilidade por cinco anos, contados do termo final do cumprimento da pena, e que só pode ser encurtada ou ampliada pela aplicação de sanção diversa (v.g. pena de substituição ou pena acessória por tempo inferior ou superior a cinco anos) viola o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, pois ali se proíbe a privação de direitos civis ou políticos como efeito necessário da punição pela prática de infrações cuja qualificação seja demasiado vaga, a ponto de se tornar imperiosa uma apreciação administrativa acerca das condições de elegibilidade de certa pessoa para órgãos das federações desportivas.
18.ª O legislador pode considerar indigno para exercer determinados poderes públicos, mesmo em órgãos de pessoas coletivas privadas, quem tiver sido recentemente condenado pela prática de certas infrações e, como tal, renunciado ao bom nome e reputação que detinha sem mácula. Reputação que, por um certo tempo, é inidónea para garantir a imparcialidade administrativa na hora de exercer os poderes públicos de autoridade, próprios do órgão em cuja titularidade seria investido.
19.ª A norma do artigo 48.º do RJFD é materialmente inconstitucional por infringir também o princípio da proibição do arbítrio (cf. artigo 13.º da Constituição) e o da proporcionalidade ou proibição do excesso (cf. n.º 2 do artigo 18.º da Constituição) enquanto pressuposto e limite das restrições ao direito de acesso a cargos públicos (cf. n.º 3 do artigo 50.º da constituição) pois é rigidamente fixado um termo de cinco anos contados do cumprimento de toda e qualquer pena, sem atender à sua duração, à gravidade e censurabilidade do comportamento praticado nem sequer à natureza penal, contraordenacional ou disciplinar do ilícito.
20.ª Por outro lado, a norma é orgânica e formalmente inconstitucional, pois a aprovação por decreto-lei de desenvolvimento não eximia o Governo à observância da reserva de competência legislativa parlamentar, a respeito de direitos, liberdades e garantias (cf. alínea b], do n.º 1 do artigo 165.º). Reserva que, por ser relativa, consentia-lhe propor à Assembleia da República que o autorizasse, pelo modo próprio, a instituir inelegibilidades específicas no Regime Jurídico das Federações Desportivas.
21.ª Todavia, sem que a norma seja declarada inconstitucional com força obrigatória geral (cf. artigo 282.º da Constituição) os órgãos da Administração Pública e todos os demais aplicadores não jurisdicionais do direito encontram-se vinculados ao seu cumprimento.
22.ª Como tal, é de aplicar o disposto nos artigos 48.º e 51.º do RJFD à condenação penal praticada por funcionário contra o exercício imparcial dos poderes que lhe estavam confiados e contra a confiança que a comunidade política nele depositou.
23.ª A perda das condições de elegibilidade constitui incompatibilidade que determina a perda do mandato (cf. n.º 1 do artigo 51.º do RJFD). A...
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