Parecer n.º 1/2023
| Data de publicação | 13 Janeiro 2023 |
| Gazette Issue | 10 |
| Section | Serie II |
| Órgão | Tribunal de Contas - Secção Regional dos Açores |
N.º 10 13 de janeiro de 2023 Pág. 127
Diário da República, 2.ª série
PARTE D
TRIBUNAL DE CONTAS
Secção Regional dos Açores
Parecer n.º 1/2023
Sumário: Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2021.
Sumário
Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional dos Açores, emitir parecer sobre
a Conta da Região Autónoma dos Açores, cabendo -lhe apreciar a atividade financeira da Região
nos domínios da receita, da despesa, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património.
O Relatório e Parecer visa emitir um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das
operações examinadas, podendo pronunciar -se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da
gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respetivos sistemas de controlo interno.
Processo orçamental e de prestação de contas
A elaboração do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2021 não teve subjacente
um quadro plurianual de programação orçamental elaborado em consonância com a Lei das
Finanças das Regiões Autónomas. O quadro aprovado em 2019 para o período de 2020 a 2023,
alterado pelo diploma que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020, não
compreendia a despesa financiada por receita não efetiva, nomeadamente por empréstimos, nem
a despesa coberta por dotações provisionais, quando a lei exige que o quadro plurianual abranja
os limites da despesa total.
A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo à Assembleia Legislativa dentro do
prazo legal e, de um modo geral, observou as disposições legais aplicáveis, quanto ao conteúdo
do articulado e à estrutura dos mapas orçamentais.
Contrariamente ao observado em anos anteriores, o regulamento que põe em execução o
Orçamento para 2021 não prevê a existência de um período complementar da execução orça-
mental, contribuindo positivamente para a melhoria do processo de consolidação.
A Conta da Região Autónoma dos Açores relativa a 2021 foi tempestivamente remetida ao
Tribunal de Contas e compreende o relatório e os mapas legalmente exigidos.
Execução orçamental
Com exceção do Instituto da Segurança Social dos Açores, I. P. R. A., as demais entidades
que integram o perímetro orçamental apresentaram as contas de 2021 de acordo com o SNC -AP.
Contudo, as demonstrações orçamentais previsionais, de relato e consolidadas apresentadas na
Conta continuam a ter por base um regime de caixa (recebimentos/pagamentos), não seguindo
os modelos tipificados na NPC 26 — Contabilidade e Relato Orçamental.
A regularidade de todas as operações orçamentais não foi garantida, bem como a respetiva
conformidade legal, nomeadamente quanto ao cumprimento dos princípios da universalidade, da
especificação e da transparência, afetando o saldo de abertura, a receita, a despesa e o saldo
de encerramento do exercício relativo às operações orçamentais do setor público administrativo
regional, com impacto no respetivo desempenho orçamental.
De acordo com a Conta de 2021, a receita cobrada do setor público administrativo regional
foi de 1 947,3 milhões de euros e a receita efetiva de 1 399,6 milhões de euros, enquanto a des-
pesa paga líquida se cifrou em 1 831,7 milhões de euros e a despesa efetiva em 1 491,6 milhões
de euros.
A receita cobrada inclui 81,2 milhões de euros, contabilizados em dezembro de 2021, mas
só recebidos em janeiro de 2022, enquanto a despesa paga líquida inclui, pelo menos, 2 milhões
de euros, contabilizados em despesas com o pessoal, referentes a retenções por entregar no final
de 2021 pela Administração Regional direta.
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Diário da República, 2.ª série
PARTE D
A regra de equilíbrio orçamental estabelecida na Lei de Enquadramento do Orçamento da
Região Autónoma dos Açores não foi cumprida. O saldo global ou efetivo foi de – 92 milhões de
euros, evidenciando uma melhoria em relação a 2020, de 154,2 milhões de euros, em virtude
do aumento da receita efetiva (292,5 milhões de euros) ter sido superior ao da despesa efetiva
(138,3 milhões de euros).
Apesar da melhoria registada em 2021, o setor público administrativo regional continua a
apresentar um reduzido grau de autonomia, sendo significativa a sua dependência dos recursos
financeiros provenientes de transferências e passivos financeiros. O número de entidades dos
subsetores da Administração Regional indireta e entidades públicas reclassificadas com um grau
de dependência quase total das transferências recebidas para o desempenho das suas atividades
é bastante significativo, existindo ainda serviços e fundos autónomos que não cumprem o requisito
financeiro legalmente estabelecido para manterem a sua autonomia administrativa e financeira.
Tesouraria
A Conta de 2021 continua a não apresentar informação completa e sistematizada no domínio
da tesouraria.
As informações constantes dos mapas sobre a tesouraria não são completas, fiáveis e con-
sistentes, dado que: i) não abrangem a totalidade das entidades do perímetro orçamental e das
operações de receita e de despesa realizadas por estas; ii) os saldos iniciais e finais da Conta de
2021 indicados nos mapas relativos à situação de tesouraria da Administração Regional direta
apresentam incoerências entre si e com os inscritos nos mapas de execução orçamental.
Em 2021, as entidades do setor público administrativo da Região Autónoma dos Açores con-
tinuaram a movimentar fundos com inobservância do princípio da unidade de tesouraria.
Não foi amortizada até ao final do ano uma conta corrente caucionada de uma entidade pública
reclassificada que passou a constituir dívida pública fundada, de acordo com o regime geral de
emissão e gestão da dívida pública.
Fluxos financeiros com a União Europeia
A Conta de 2021 regista recebimentos de fundos comunitários no valor de 210,1 milhões de
euros, montante que ficou aquém do apurado em procedimento de confirmação externa (212,3 mi-
lhões de euros).
O saldo final das contas bancárias, no montante de 16,1 milhões de euros, não se encon-
trava registado nos mapas da Administração Regional direta que constam do volume එඑ da Conta,
provocando distorções materialmente relevantes no total da receita e da despesa da Região, bem
como no valor do saldo global da Conta.
Fluxos financeiros no âmbito do setor público
Foram transferidos 216,3 milhões de euros para entidades públicas não incluídas no perímetro
orçamental. Daquelas entidades foi recebido um total de 347,4 milhões de euros.
Do ponto de vista da despesa, 92,5 % das verbas transferidas destinaram -se a sociedades
não financeiras públicas. Ao nível da receita, 97,9 % das verbas foram provenientes da Adminis-
tração Central, incluindo as transferências para a Administração Local (129,9 milhões de euros),
escrituradas na Conta em operações extraorçamentais.
Subvenções
Em 2021, os apoios ao setor privado, onde se incluem as famílias, as empresas privadas e
as instituições sem fins lucrativos privadas, atingiram 192,1 milhões de euros, tendo sido integral-
mente financiados pelo Plano Anual Regional. Os apoios reembolsáveis perfizeram 34 mil euros
(0,02 % do total).
No final do exercício, o total de créditos resultante de apoios reembolsáveis totalizava 12,6 mi-
lhões de euros. Destes, 4,6 milhões de euros não foram reembolsados na data prevista.
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PARTE D
Dívida e outras responsabilidades
A informação prestada na Conta de 2021 sobre a dívida total do setor público administrativo
regional é, uma vez mais, incompleta, pois em relação à dívida não financeira limita -se a considerar
a dívida comercial já vencida, omitindo as restantes obrigações que integram o passivo exigível,
as quais, de acordo com a definição que decorre do artigo 40.º, n.º 5, da Lei das Finanças das
Regiões Autónomas, integram a dívida não financeira.
Consequentemente, a Conta omite dívida daquela natureza no montante de, pelo menos,
24 milhões de euros, a que acresce uma verba de 4,1 milhões de euros, relativa às responsabi-
lidades emergentes dos contratos -programa celebrados com a Diocese de Angra — informação
que, apesar de divulgada, não foi considerada para o efeito.
Com base no valor da dívida não financeira apurada, mas salvaguardando os eventuais
ajustamentos adicionais que viessem a revelar -se necessários caso não existissem limitações
de informação, verifica -se que, em 2021, a dívida total do setor público administrativo regional
manteve a tendência ascendente evidenciada nos últimos anos, registando um agravamento de,
pelo menos, 146,9 milhões de euros (+ 5,9 %), que a projetou para 2 636,3 milhões de euros, dos
quais 2 421,9 milhões de euros correspondem a dívida financeira.
A intensificação do recurso ao crédito nos últimos dois anos — em parte motivada pelos impac-
tos decorrentes da pandemia da COVID -19 — gerou um significativo acréscimo do stock da dívida
pública regional a refinanciar nos próximos anos, acentuando -se a tendência para a concentração
de elevados volumes de emissões em determinados anos – 57,1 % da dívida pública regional,
totalizando 1 381,9 milhões de euros, atinge a maturidade até 2027, dos quais 511,8 milhões de
euros até 2023. Esta distribuição intertemporal pouco equilibrada das amortizações aumenta a
exposição da dívida pública regional aos riscos de refinanciamento e das taxas de juro.
As recentes subidas das taxas de juro de referência do BCE, assim como a anunciada des-
continuação dos programas de compras de ativos, em resposta às crescentes pressões inflacio-
nistas que se acentuaram com o eclodir da guerra da Ucrânia, marcam o início de um novo ciclo
da política monetária na Zona Euro, antecipando -se, por conseguinte, um agravamento dos custos
para refinanciar a dívida que se vence anualmente. Porém, no que diz respeito aos encargos da
dívida que permanece em carteira, o impacto resultante daquelas medidas do BCE encontra -se
de certa forma mitigado, pelo facto de 69,4 % do stock da dívida pública regional se encontrar
indexado a taxas de juro fixas.
Em 2021, o saldo primário (– 52,5 milhões de euros, montante que exclui os encargos cor-
rentes da dívida) manteve a posição deficitária que ocupa desde 2017, trajetória que tem vindo
a determinar a progressiva erosão das condições de sustentabilidade da dívida pública regional.
A expressão residual do investimento no contexto da despesa efetiva (4 % — 59,2 milhões
de euros), sugere que parte substancial daquele défice foi gerado por despesas cuja utilidade
se esgotou no próprio exercício orçamental. Nestas circunstâncias, o recurso ao endividamento
para financiar aquele excesso de despesa, bem como a totalidade dos encargos correntes da
dívida suportados em 2021 (38,2 milhões de euros), projetou para as gerações futuras encargos
relativamente aos quais não irão retirar qualquer benefício, facto que traduz a inobservância do
princípio da equidade intergeracional.
As disposições legais em matéria de endividamento não foram plenamente cumpridas. Com
efeito, o limite anual fixado pela Assembleia Legislativa para a emissão de dívida fundada com
recurso a empréstimos, incluindo créditos bancários (485 milhões de euros), foi excedido em 5 mi-
lhões de euros. Por outro lado, apesar de não se encontrarem sujeitas àquele limite, as operações
de dívida fundada contratadas pelas entidades públicas reclassificadas (786 mil euros), assim
como a dívida com esta maturidade que foi assumida pela Região na sequência da liquidação
da empresa pública regional Sinaga, S. A. (18,8 milhões de euros), não integram o elenco das
exceções previstas na Lei do Orçamento do Estado para 2021 à regra do endividamento líquido
nulo imposta às regiões autónomas.
Com referência ao final de 2021, o valor atual das responsabilidades futuras assumidas no
âmbito das parcerias público -privadas e dos contratos ARAAL ascendia a 665,4 milhões de euros,
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