Acórdão n.º 529/2001, de 31 de Dezembro de 2001
Acórdão n.º 529/2001 Processo n.º 309/2001 Acordam no plenário do Tribunal Constitucional: I - Objecto do pedido 1 - Pedido O Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira veio, 'nos termos do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, e dos artigos 51.º, n.º 1, e 62.º da Lei do Tribunal Constitucional', requerer a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade: a) Da parte relativa ao Programa Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira, do capítulo I.3 (e não I.1.3., como se diz por lapso) do anexo à Lei n.º 30-B/2000, de 29 de Dezembro (Grandes Opções do Plano para 2001), e da parte relativa às Regiões Autónomas, na medida da sua incidência sobre a Região Autónoma da Madeira, do capítulo IV (2.' opção) do mesmo anexo a essa Lei; b) Das normas do artigo 5.º, n.º 45 ('Alterações orçamentais'), do artigo 9.º, n.os 1 e 2 ('Retenção dos montantes nas transferências'), e do artigo 78.º ('Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas'), da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2001), 'na medida da incidência dessas normas sobre a Região Autónoma da Madeira'.
Quanto ao anexo à Lei n.º 30-B/2000, trata-se - nos termos do artigo 7.º desta mesma lei - do documento que, 'dela fazendo parte integrante', contém as 'Grandes Opções do Plano Nacional para 2001'.
No capítulo I desse documento analisa-se 'A situação económica em Portugal' e no n.º 3 do mesmo capítulo, especificamente, 'O Quadro Comunitário de Apoio para 2000-2006 e a Estratégia Portuguesa de Desenvolvimento e Coesão Social de Médio Prazo'. É aí que se inscreve o dito 'Programa Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira', o qual é descrito com a enunciação detalhada dos seus 'objectivos estratégicos e eixos prioritários'. Assim, e textualmente: 'Programa Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira - Objectivos estratégicos e eixos prioritários: Objectivos da Estratégia Regional de Desenvolvimento Económico e Social: Reforçar a competitividade e o posicionamento geoestratégico da economia madeirense; Promover o emprego e a empregabilidade do potencial humano; Assegurar a melhoria da qualidade de vida e preservar os valores ambientais.
Eixosprioritários: Eixo 1 - Desenvolvimento de uma Plataforma de Excelência Euro-Atlântica - envolvendo: Valorização do potencial turístico, cultural e de lazer - esta medida engloba um conjunto de acções no domínio das infra-estruturas turísticas, dos equipamentos de animação turística, desportiva e de lazer, da valorização do património cultural de interesse turístico, da revalorização das áreas de maior concentração de oferta hoteleira e de promoçãoturística; Estímulo à Inovação e à 'Sociedade de Informação' - inclui, nomeadamente, acções dirigidas à integração da sociedade madeirense na dinâmica da 'Sociedade da Informação'; no sentido de vir a transformar a Madeira num hub de conectividade entre a Europa, África e Américas e acções dirigidas ao aproveitamento do potencial existente na área de ciência e tecnologia - Universidade da Madeira, Pólo Científico e Tecnológico, Parque de C&T da Madeira - bem como a elaboração de um Plano Estratégico de Inovação; Melhoria das acessibilidades exteriores - esta medida engloba acções dirigidas à melhoria das infra-estruturas que potenciem uma utilização mais eficiente dos principais pontos de acesso ao exterior - Aeroporto Internacional do Funchal, porto do Funchal e infra-estruturas portuárias do Caniçal - a construção de um porto de abrigo na costa norte e o reforço da segurança ao nível de transportes; Protecção e valorização do ambiente e ordenamento do território - esta medida engloba uma vasta gama de acções, por exemplo, nos domínios do reforço/melhoria dos sistemas de captação, transporte, armazenamento e distribuição de água; da rede pública de drenagem de águas residuais, infra-estruturas e equipamentos de deposição, remoção e transferência de resíduos sólidos, criação de espaços verdes; Competências humanas e equidade social - incluindo acções dirigidas à qualificação dos jovens, ao desenvolvimento da formação avançada, à intensificação da formação de activos, à formação profissional de adultos desempregados, ao apoio a pessoas com dificuldades específicas de inserção; Eixo 2 - Consolidação da Base Económica e Social - envolvendo: Agricultura e desenvolvimento rural; Pescas e aquicultura; Competitividade e eficiência económica; Melhoria das acessibilidades internas; Coesão e valorização social; Intervenção integrada de Porto Santo.' No capítulo IV do anexo à Lei n.º 30-B/2000, por sua vez, estabelecem-se e enunciam-se propriamente (tal a sua epígrafe) 'As grandes opções do Plano para 2001 e principais linhas de acção governativa'. A segunda dessas opções é a de 'Reforçar a cidadania para assegurar a qualidade da democracia', a qual se concretiza em várias dimensões, uma delas relativa justamente às Regiões Autónomas: a tal respeito começa por definir-se uma orientação geral, seguida de um elenco diversificado e detalhado de medidas, em várias áreas da acção governamental. Transcreve-se tão-só o teor daquela orientação, omitindo, por desnecessário aqui, o demais: 'Regiões autónomas O Governo da República desenvolverá a sua acção nas Regiões Autónomas tendo em vista a consolidação da coesão económica e social nacional e procurando compensar estas regiões das desvantagens inerentes à sua condição insular ultraperiférica, implementando medidas nos diversos sectores da actividade governativa, sendo de salientar as seguintes medidas específicas: [...] [Segue-se a indicação dessas medidas, nos domínios da economia, justiça, cultura e ambiente.]' Quanto, por outro lado, aos preceitos da Lei n.º 30-C/2000 (Orçamento do Estado para 2001) que vêm questionados, dispõem eles como segue: 'Artigo 5.º Alterações orçamentais Na execução do Orçamento do Estado para 2001, fica o Governo autorizado a: ...
45) Transferir do orçamento do Ministério da Economia para a Empresa de Electricidade da Madeira, E. P., as verbas destinadas ao financiamento de infra-estruturas energéticas.
Artigo 9.º Retenção de montantes nas transferências 1 - As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da administração central, para as Regiões Autónomas e para as autarquias locais poderão ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações, da ADSE, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários.
2 - A retenção a que se refere o número anterior, no que respeita a débitos das Regiões Autónomas, não pode ultrapassar 5% do montante da transferência anual prevista no artigo 30.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.
3 - As transferências referidas no n.º 1, no que respeita a débitos das autarquias locais [...] 4 - Será transferida para os municípios e freguesias uma verba [...] Artigo 78.º Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não poderão contrair empréstimos que impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 6 milhões de contos para a Região Autónoma da Madeira e 6 milhões de contos para a Região Autónoma dos Açores, incluindo todas as formas de dívida.
2 - Fundamentos do pedido A fundamentar o pedido, invoca o requerente dois distintos vícios de inconstitucionalidade: um, de natureza procedimental, abrangendo aquele pedido em todo o seu objecto; o outro, de índole substantiva, restrito à norma do artigo 78.º da Lei n.º30-C/2000.
2.1 - O primeiro dos mencionados vícios reside na circunstância de que 'no procedimento de decisão legislativa por que a proposta de lei n.º 47/VIII (Grandes Opções do Plano para 2001) e a proposta de lei n.º 48/VIII (Orçamento do Estado para 2001) viriam a converter-se, respectivamente, na Lei n.º 30-B/2000 e na Lei n.º 30-C/2000, não procedeu o Parlamento à audição da Assembleia Legislativa Regional da Madeira no modo em que o exigem as normas dos artigos 227.º, n.º 1, alínea v), e 229.º, n.º 2, da Constituição'.
A tal respeito - e depois de considerações genéricas sobre a natureza e o alcance do 'dever de audição' dos órgãos regionais, consignado nos citados preceitos da lei fundamental - o requerente alega basicamente e em síntese: Desde logo, é evidente que as matérias de que tratam as normas impugnadas são 'respeitantes às Regiões Autónomas', para efeitos do disposto nos artigos 227.º, n.º 1, alínea v), e 229.º, n.º 2, da Constituição da República, uma vez que tais normas representam 'momentos de incidência particular nas regiões das leis gerais do Orçamento e das Grandes Opções do Plano': 'são disposições especiais dessas leis para as Regiões Autónomas, comportando um tratamento próprio no que a elas respeita'. Isso mesmo - que normas da lei orçamental possam constituir 'objecto idóneo do direito constitucional de audição' - já foi, de resto, admitido e reconhecido no Acórdão n.º 670/99, deste Tribunal; Devendo, pois, proceder-se à audição dos órgãos regionais, é necessário, para que tal audição se realize em termos de efectividade constitucional, que a mesma seja promovida pelos órgãos decisores em tempo de as propostas ou ideias das Regiões 'se constituírem em contributo possível de modulação das decisões'. Ou seja, com uma 'anterioridade razoável, em termos de as propostas regionais poderem ser formadas e, depois, consideradas nas mesmas decisões'; Ora, se a lei que regula essa audição (Lei n.º 40/96, de 31 de Agosto) já concretiza a ideia de 'prazo razoável', não esclarece (nem ela, nem, expressamente, as normas pertinentes da Constituição) sobre qual o 'momento adequado de suscitação' da audição, v. g., no caso de lei da Assembleia da República. Mas é claro que a determinação desse momento 'não pode abstrair da concreta configuração...
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