ACÓRDÃO N.º 74/2009
Processo n.º 831/06
3ª Secção
Relator: Conselheiro Vítor Gomes
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. A. propôs uma acção administrativa especial, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, contra o Instituto Politécnico do Cávado e Vale do Ave, pedindo a condenação deste a reconhecer a renovação tácita, por um biénio e com efeitos reportados a 1 de Março de 2005, do contrato administrativo de provimento consigo celebrado em 1 de Março de 2002 (como docente convidado equiparado a assistente) e, a título subsidiário, à prática de acto expresso de renovação do mesmo contrato e pelo mesmo período.
Por sentença de 24 de Maio de 2006, a acção foi julgada improcedente.
Renunciando aos recursos ordinários, o autor interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC), visando a apreciação da constitucionalidade das seguintes normas do Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior Politécnico (ECDSP – Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de Julho):
“- art. 12º, n.º 2 do ECDESP, no segmento em que aí se faz depender a renovação dos contratos administrativos de provimento do pessoal docente do ensino superior politécnico especialmente contratado de um acto expresso de renovação por parte da Administração, por:
• inconstitucionalidade orgânica, decorrente de violação da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República em matéria de função pública, consagrada no art. 167.º, al. m), da redacção originária da CRP;
• inconstitucionalidade formal, decorrente de violação do direito fundamental de participação das organizações sindicais na elaboração da legislação do trabalho, consagrado no art. 58.º, n.º 1, al. a), da redacção originária da CRP.
- art. 12.º, n.º 2, conjugado com o art. 14.º. al. a), do ECDESP, na interpretação normativa segundo a qual a falta acto expresso de renovação dos contratos administrativos de provimento do pessoal docente do ensino superior politécnico especialmente contratado implica a caducidade destes contratos, não se impondo à Administração (leia-se: aos institutos politécnicos) o dever de proferimento de acto expresso e vinculado de renovação dos mesmos contratos quando estes não tenham sido objecto de denuncia nos termos e prazos previstos no art. 14.º, al. a), do ECDESP - por inconstitucionalidade material, decorrente de violação dos princípios constitucionais da segurança no emprego e de proibição dos despedimentos sem justa causa, consagrados no art. 53.º da CRP;”
2. Prosseguindo o recurso, o recorrente apresentou alegações em que sustentou as seguintes conclusões:
“1ª Vem o presente recurso interposto do acórdão proferido nos autos de acção administrativa especial n.º433/05.6BEBRG do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga e tem por objecto a fiscalização sucessiva concreta da constitucionalidade do art. 12.º n.º2, do Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior Politécnico, aprovado pelo Dec.-Lei nº 185/81, de 1 de Julho.
2. Sucede, porém, que o art. 12.º, n.º 2, do ECDESP, tal como foi aplicado sentença recorrida, é inconstitucional: por um lado, aquela norma padece de inconstitucionalidade orgânica e de inconstitucionalidade formal, por outro lado, a interpretação com que a douta sentença recorrida aplicou o complexo normativo formado pelo art. 12.º, n.º 2, e pelo art. 14.º, al. a), do ECDESP padece de inconstitucionalidade material.
Vejamos então,
Quanto à inconstitucionalidade orgânica,
3ª O ECDESP foi adoptado ainda na vigência da redacção originária da Constituição de 1976, cujo art. 167.º, al. m), dispunha que as matérias relativas a “regime e âmbito da função pública” se incluíam na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República.
4ª Incidindo o art. 12.º n.º 2, do ECDESP sobre matéria relativa ao regime da função pública, e tendo o ECDESP sido aprovado por um decreto-lei emitido ao abrigo da competência legislativa concorrencial do Governo (sem autorização legislativa parlamentar), padece aquela norma de inconstitucionalidade orgânica.
5ª. Ainda que seja de prevalecer uma interpretação do art. 167.º, al. m), da redacção originária da CRP no sentido de restringir o âmbito da reserva parlamentar apenas às “bases gerais” ou aos “princípios fundamentais” relativos ao regime jurídico do emprego público, em nada se altera porém o desvalor constitucional da norma do art. 12.º, n.º 2, do ECDESP, na parte em que exige a prática de acto expresso de renovação dos contratos de provimento do pessoal docente especialmente contratado.
6.ª No Ac. TC n.º 142/85, esse Tribunal Constitucional teve já a ocasião de se pronunciar no sentido de que uma tal reserva legislativa abrange (realce adicionado) “[..] apenas, e compreensivamente, o estabelecimento do quadro de princípios básicos fundamentas daquela regulamentação, dos seus princípios reitores ou orientadores – princípios esses que caberá depois ao Governo desenvolver, concretizar e mesmo particularizar, em diplomas de espectro mais ou menos amplo (consoante o exigir a especificidade das situações a contemplar), e princípios que constituirão justamente o parâmetro e o limite desse desenvolvimento, concretização e particularização.”
7.ª Indo mais longe, no Ac. TC n.º 285/92, esse Colendo Tribunal veio concluir que a inexistência de uma lei-quadro ou lei de bases da função pública “não implica que não existam consagrados em legislação avulsa princípios básicos fundamentais da regulamentação do regime da função pública e, existindo, pode deles extrair-se a existência de verdadeiras bases no sentido constitucional”, reafirmando assim a jurisprudência já consagrada no Ac. TC n.º 154/86, segundo o qual, na falta de uma verdadeira e própria lei de bases, devem considerar-se como bases da função pública “todas as normas que, pela natureza e relevância das soluções que contenham, afectem aspectos que hajam de ser considerados como integrantes das bases do regime da função publica”.
8.ª De novo, agora no Ac. TC n.º 233/97, o Tribunal Constitucional veio reafirmar esta sua conclusão, repetindo ipsis verbis nesse aresto que “[F]altando uma lei de bases da função pública, podia o Governo legislar sobre a matéria. Questão é que, ao fazê-lo, não contrariasse os princípios básicos fundamentais, que pudessem extrair-se do ordenamento jurídico então vigente, atinentes a tal matéria. [§] É que – como se sublinhou no citado acórdão nº 142/85 –, a pretexto da inexistência de uma tal lei de bases, não podia ele editar normas que viessem substituir, modificar ou derrogar as bases efectivamente existentes”, conclusão a que o Tribunal já havia chegado no Ac. TC n.º 285/92.
9.ª Em síntese: apesar de à época da emanação do ECDESP não existir uma lei de bases da função pública, a verdade é que do conjunto dos diplomas então vigentes era possível extrair um núcleo de princípios básicos fundamentais que constituíam, então, as bases do regime jurídico do emprego público; essas bases formavam, pois, uma condição e limite do exercício, pelo Governo, da sua competência legislativa concorrencial, correspondendo a violação daquelas à invalidade constitucional da formação governamental.
10.ª Ora, o regime geral vigente à data da aprovação do ECDESP era o da renovação tácita e sucessiva dos contratos de provimento na Administração Pública quando não denunciados tempestivamente, tal como resulta expressamente dos arts. 3.º e 4.º do Dec.-Lei n.º 49.397, de 24 de Novembro de 1969 – cf., no mesmo sentido, o Ac. TC n.º 233/97.
11.ª Trata-se, aliás, de um princípio que se mantém ainda nos dias de hoje como um princípio basilar do direito contratual dos trabalhadores da Administração Pública (cf. a esse propósito o art. 16.º, n.º 2, do Dec.-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro): a exigência de acto expresso de renovação, mesmo no caso do contrato não ter sido denunciado tempestivamente, não tem paralelo em nenhum outro sector, corpo ou carreira da Administração Pública.
12.ª O ECDESP adoptou para os contratos de provimento do pessoal docente especialmente contratado o princípio da renovação expressa – mesmo na falta de denúncia tempestiva do contrato – através da exigência de acto expresso de renovação constante do art. 12.º, n.º 2, do ECDESP.
13.ª Ou seja: um regime que é não só claramente diverso, como também flagrantemente oposto ao regime geral – ao quadro básico fundamental – então vigente, que era, como se acima demonstrou, o da renovação tácita previsto nos arts. 3.º e 4.º do Dec.-Lei n.º 49.397.
14.ª Não se trata, por conseguinte, de uma particularização ou adaptação do regime geral a um sector específico da Administração Pública – trata-se, isso sim, de uma norma excepcional que vem derrogar a aplicação do regime geral.
15.ª Tendo o Governo legislado acerca do regime dos contratos de provimento dos docentes especialmente contratados do ensino superior politécnico em moldes diversos do (e incompatíveis com o) regime básico e geral então vigente (e que se mantém ainda em vigor, embora a coberto de outro diploma legal), sem que para tal se encontrasse munido de adequada credencial parlamentar, a conclusão é simples: o...
