Acórdão nº 301/18.1BEFUN de Tribunal Central Administrativo Sul, 21-03-2019
| Judgment Date | 21 March 2019 |
| Acordao Number | 301/18.1BEFUN |
| Year | 2019 |
| Court | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
Associação…………………………………………intentou processo cautelar, tramitado sob a forma de processo urgente, contra a Autoridade de Gestão do PRODERAM 2020, a Secretaria Regional de Agricultura e Pescas, a Região Autónoma da Madeira e IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., no qual peticiona:
i) A suspensão dos efeitos que resultam da introdução da condicionante n.º 73 na decisão de aprovação da candidatura referenciada com o n.º 865, comunicada pelo ofício 1897 da Autoridade de Gestão e confirmada pelo ofício n.º 5408;
ii) A autorização provisória à Autora para subscrever o termo de aceitação da candidatura aprovada e referenciada com o número 865;
iii) Intimação para que as Rés, Autoridade e Secretaria Regional, se abstenham de exigir à Autora o cumprimento das regras previstas na Parte II do Código dos Contratos Públicos como condicionante à efectivação do apoio financeiro da candidatura acima referida, por violação do direito administrativo nacional e do direito da União Europeia;
iv) Autorização para que o Réu IFAP-IP proceda aos pagamentos das despesas elegíveis da referida candidatura, não exigindo a condicionante referida;
v) Condenação dos Réus no pagamento das custas.”
Para tanto, alega que o ato impugnado padece de erro sobre os pressupostos, falta de fundamentação, viola os princípios da justiça, da razoabilidade, da participação (por preterição do direito de audiência prévia), da igualdade, da legalidade e o disposto no artigo 149.º do Código de Procedimento Administrativo; entende que a não concessão da providência acarretará a continuada degradação dos canais de rega, a redução das eficiências do consumo, com elevado impacto na atividade das explorações agrícolas dos associados e perda de água, não dispondo de meios logísticos para realizar o procedimento concursal e que, para além da empreiteira, a que a obra for adjudicada, recusar pagamentos desfasados, cobrará juros legais pelo atraso que aumentarão o custo da mesma, não tendo condições para assumir os riscos inerentes a falhas/incumprimentos; alega ainda que, quando a decisão do processo principal for proferida não terá utilidade, uma vez que o programa PRODERAM 2020 estará encerrado, e que a concessão da providência apenas surtirá efeitos na Requerente, sendo inócua para as Entidades Requeridas.
Citadas, a Autoridade de Gestão do PRODERAM 2020 e a Região Autónoma da Madeira apresentaram oposição, na qual invocam as exceções de falta de personalidade judiciária e ilegitimidade da Autoridade de Gestão do PRODERAM 2020, e a aceitação expressa do ato; por impugnação, consideram não verificados os pressupostos de que depende o decretamento das providências cautelares.
Citada, a entidade Requerida IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, apresentou oposição, na qual defende que não se encontram verificados os pressupostos de que depende o decretamento das providências cautelares.
Por sentença de 20/12/2018, foram julgadas improcedentes as exceções dilatórias de falta de personalidade judiciária e de ilegitimidade da Autoridade de Gestão do PRODERAM 2020, e julgado improcedente o presente processo cautelar.
Inconformada, a autora interpôs recurso desta decisão, pugnando pela respetiva revogação, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“A) O TAFF decidiu pela improcedência dos pedidos apresentados no presente processo cautelar, por considerar que a Requerente tinha aceite o ato que pretende impugnar em ação principal, nos termos dos artigos 56º e 120º n.º 1 in fine (inexistência de fumus bonus iuris) do CPTA.
B) Para além da condenação no pagamento de custas, a Requerente pediu ao Tribunal:
a. A suspensão dos efeitos que resultam da introdução da condicionante n.º 73 na decisão de aprovação da candidatura referenciada com o número 865, comunicada pelo ofício 1897 da Autoridade de Gestão e confirmada pelo ofício n.º 5408;
b. Autorização provisória à Autora para subscrever o termo de aceitação da candidatura aprovada e referenciada com o número 865;
c. Intimação para que as Rés, Autoridade e Secretaria regional, se abstenham de exigir à Autora o cumprimento das regras previstas na II Parte do Código dos Contrato Públicos como condicionante à efetivação do apoio financeiro da candidatura acima referida, por violação do direito administrativo nacional e do direito da União Europeia;
d. Autorização para que o Réu IFAP-IP proceda aos pagamentos das despesas elegíveis da referida candidatura, não exigindo a condicionante referida;
C) No que por ora interessa a ação principal de que o presente cautelar depende tem por objeto (entre outros pedidos) a anulação da introdução da condicionante n.º 73 na decisão de aprovação da candidatura referenciada com o número 865, comunicada pelo ofício n.º 5408, por vícios que conduzem à sua anulabilidade.
D) Como fundamento da improcedência, o Tribunal a quo julgou indiciariamente provado que a Associação Recorrente ao subscrever, a 18 de junho, o termo de aceitação da candidatura que apresentou no âmbito do PRODERAM 2020, (Apoio a Investimentos em infraestruturas relacionadas com o desenvolvimento, a modernização ou a adaptação da agricultura e silvicultura do Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma da Madeira – Ação 4.3.2 – Investimentos em Regadios Coletivos) para beneficiação da rede de distribuição da Levada da Serra de Santo António (facto número 12 considerado indiciariamente provado) e que foi aprovada pelo Gestor do PRODERAM 2020 e comunicada à Associação pelo oficio 1897 de 8 de fevereiro de 2018 (facto 8 da matéria provada) estava a aceitar o “ato” que desejava impugnar no processo principal de que o presente cautelar depende, ou seja a referida condição.
E) A exceção de impugnabilidade de atos administrativos anuláveis com base na aceitação pelo impugnante (artigo 56º do CPTA) deve ser interpretada de forma restritiva atento o direito constitucional de tutela judicial efetiva que resulta do artigo 20º da CRP.
F) Neste sentido como unanimemente afirma a doutrina e sintetiza o STA no Acórdão de 25 de Janeiro de 2006, in Rec. nº 0111/03 tem de haver uma prática espontânea e sem reservas, de facto incompatível com a vontade de recorrer.
G) O que a Recorrente impugna na ação principal e pede a suspensão neste processo é daquela condição suspensiva da eficácia da aprovação da candidatura, e não propriamente a aprovação em si, essa sim aceite pela Associação.
H) Com a subscrição eletrónica do termo de aceitação da candidatura a Autoridade recorrente não aceitou a condição referida. Do documento que consubstancia o termo de aceitação não se pode subentender entendimento diverso: a A. foi notificada da decisão através de ofício n.º 1897, no qual se encontravam elencados o investimento elegível, a taxa de apoio, a ajuda ao investimento, bem como um conjunto de condições impostas (condicionantes), e nomeadamente: [73] – Cumprimento das regras dos mercados públicos (ponto 8 dos factos indiciariamente provados); já o termo de aceitação, subscrito eletronicamente pela ora Recorrente a 18 de junho, diferentemente, refere como condição o Cumprimento das regras em matéria de contratação pública (ponto 12 dos factos indiciariamente provados).
I) Mesmo que a Recorrente tivesse a obrigação de entender o que significam os diferentes termos em causa, entenderia objetivamente que uma coisa não tem a ver necessariamente com a outra: mesmo não sendo entidade adjudicante (como se defende no presente processo) a Recorrente está sujeita a algumas regras da contratação pública (vide artigo 5º B do CCP) embora não necessariamente aos procedimentos pré-contratuais determinados no Código dos Contratos públicos, esses sim próprios dos mercados públicos!
J) Os conceitos são diferentes: mercados públicos têm por pressuposto a intervenção de um contraente público ou entidade adjudicante como agente económico, assim considerado pelas Diretivas europeias e pelo CCP (artigo 3º); já contratação pública abrange situações mais amplas é mais ampla e pode envolver contraentes que não os públicos.
K) O Tribunal do Funchal refere que o depoimento da testemunha de José…………………… confirmou de forma séria e objetiva que a Requerente assinou o “termo de aceitação” com a condicionante de cumprimento das regras em matéria de mercados públicos. É nosso entendimento que dessa prova resulta exatamente o sentido oposto!
L) Transcrevendo o que o então foi dito pela testemunha, extraído da gravação arquivada nos autos (10-35-43) na parte final do seu depoimento (tempo 29:07 a 30.30) a instâncias da Meritíssima Juiz e sem que tivesse havido inquirição prévia pelas partes sobre essa matéria, ouve-se:
Juiz: e quanto a termos de aceitação?
Testemunha: quanto a termos de aceitação também nós aceitamos… Juiz: Aceitaram?
Testemunha: Sim
Juiz: E assinaram a proposta o termo de aceitação
Testemunha: Aceitamos por causa daquela condicionante no fundo acho que a gente já cumpre os mercados não sendo entidade adjudicante.
Juiz: Lembra-se em que data é que foi?
Testemunha: Deve ter sido… Não me lembro bem da data Uns quatro meses antes do Verão, mesmo no Verão Quatro meses antes do Verão ou no Verão. Não me lembro bem da data. Não tenho presente.
M) Do depoimento em causa resulta claro que a aceitação do referido termo foi no pressuposto de que a Requerente achava que, mesmo sem cumprir com o procedimento pré-contratual próprio das entidades adjudicantes, estaria a cumprir com as regras da contratação pública.
N) Todo comportamento da Recorrente no procedimento foi nesse mesmo sentido: mostrou previamente à subscrição eletrónica que discordava daquela condição e reclamou a 2 de abril da introdução dessa condicionante (ponto 10 dos factos indiciariamente provados).
O) Acresce que quando...
I. RELATÓRIO
Associação…………………………………………intentou processo cautelar, tramitado sob a forma de processo urgente, contra a Autoridade de Gestão do PRODERAM 2020, a Secretaria Regional de Agricultura e Pescas, a Região Autónoma da Madeira e IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., no qual peticiona:
i) A suspensão dos efeitos que resultam da introdução da condicionante n.º 73 na decisão de aprovação da candidatura referenciada com o n.º 865, comunicada pelo ofício 1897 da Autoridade de Gestão e confirmada pelo ofício n.º 5408;
ii) A autorização provisória à Autora para subscrever o termo de aceitação da candidatura aprovada e referenciada com o número 865;
iii) Intimação para que as Rés, Autoridade e Secretaria Regional, se abstenham de exigir à Autora o cumprimento das regras previstas na Parte II do Código dos Contratos Públicos como condicionante à efectivação do apoio financeiro da candidatura acima referida, por violação do direito administrativo nacional e do direito da União Europeia;
iv) Autorização para que o Réu IFAP-IP proceda aos pagamentos das despesas elegíveis da referida candidatura, não exigindo a condicionante referida;
v) Condenação dos Réus no pagamento das custas.”
Para tanto, alega que o ato impugnado padece de erro sobre os pressupostos, falta de fundamentação, viola os princípios da justiça, da razoabilidade, da participação (por preterição do direito de audiência prévia), da igualdade, da legalidade e o disposto no artigo 149.º do Código de Procedimento Administrativo; entende que a não concessão da providência acarretará a continuada degradação dos canais de rega, a redução das eficiências do consumo, com elevado impacto na atividade das explorações agrícolas dos associados e perda de água, não dispondo de meios logísticos para realizar o procedimento concursal e que, para além da empreiteira, a que a obra for adjudicada, recusar pagamentos desfasados, cobrará juros legais pelo atraso que aumentarão o custo da mesma, não tendo condições para assumir os riscos inerentes a falhas/incumprimentos; alega ainda que, quando a decisão do processo principal for proferida não terá utilidade, uma vez que o programa PRODERAM 2020 estará encerrado, e que a concessão da providência apenas surtirá efeitos na Requerente, sendo inócua para as Entidades Requeridas.
Citadas, a Autoridade de Gestão do PRODERAM 2020 e a Região Autónoma da Madeira apresentaram oposição, na qual invocam as exceções de falta de personalidade judiciária e ilegitimidade da Autoridade de Gestão do PRODERAM 2020, e a aceitação expressa do ato; por impugnação, consideram não verificados os pressupostos de que depende o decretamento das providências cautelares.
Citada, a entidade Requerida IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, apresentou oposição, na qual defende que não se encontram verificados os pressupostos de que depende o decretamento das providências cautelares.
Por sentença de 20/12/2018, foram julgadas improcedentes as exceções dilatórias de falta de personalidade judiciária e de ilegitimidade da Autoridade de Gestão do PRODERAM 2020, e julgado improcedente o presente processo cautelar.
Inconformada, a autora interpôs recurso desta decisão, pugnando pela respetiva revogação, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“A) O TAFF decidiu pela improcedência dos pedidos apresentados no presente processo cautelar, por considerar que a Requerente tinha aceite o ato que pretende impugnar em ação principal, nos termos dos artigos 56º e 120º n.º 1 in fine (inexistência de fumus bonus iuris) do CPTA.
B) Para além da condenação no pagamento de custas, a Requerente pediu ao Tribunal:
a. A suspensão dos efeitos que resultam da introdução da condicionante n.º 73 na decisão de aprovação da candidatura referenciada com o número 865, comunicada pelo ofício 1897 da Autoridade de Gestão e confirmada pelo ofício n.º 5408;
b. Autorização provisória à Autora para subscrever o termo de aceitação da candidatura aprovada e referenciada com o número 865;
c. Intimação para que as Rés, Autoridade e Secretaria regional, se abstenham de exigir à Autora o cumprimento das regras previstas na II Parte do Código dos Contrato Públicos como condicionante à efetivação do apoio financeiro da candidatura acima referida, por violação do direito administrativo nacional e do direito da União Europeia;
d. Autorização para que o Réu IFAP-IP proceda aos pagamentos das despesas elegíveis da referida candidatura, não exigindo a condicionante referida;
C) No que por ora interessa a ação principal de que o presente cautelar depende tem por objeto (entre outros pedidos) a anulação da introdução da condicionante n.º 73 na decisão de aprovação da candidatura referenciada com o número 865, comunicada pelo ofício n.º 5408, por vícios que conduzem à sua anulabilidade.
D) Como fundamento da improcedência, o Tribunal a quo julgou indiciariamente provado que a Associação Recorrente ao subscrever, a 18 de junho, o termo de aceitação da candidatura que apresentou no âmbito do PRODERAM 2020, (Apoio a Investimentos em infraestruturas relacionadas com o desenvolvimento, a modernização ou a adaptação da agricultura e silvicultura do Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma da Madeira – Ação 4.3.2 – Investimentos em Regadios Coletivos) para beneficiação da rede de distribuição da Levada da Serra de Santo António (facto número 12 considerado indiciariamente provado) e que foi aprovada pelo Gestor do PRODERAM 2020 e comunicada à Associação pelo oficio 1897 de 8 de fevereiro de 2018 (facto 8 da matéria provada) estava a aceitar o “ato” que desejava impugnar no processo principal de que o presente cautelar depende, ou seja a referida condição.
E) A exceção de impugnabilidade de atos administrativos anuláveis com base na aceitação pelo impugnante (artigo 56º do CPTA) deve ser interpretada de forma restritiva atento o direito constitucional de tutela judicial efetiva que resulta do artigo 20º da CRP.
F) Neste sentido como unanimemente afirma a doutrina e sintetiza o STA no Acórdão de 25 de Janeiro de 2006, in Rec. nº 0111/03 tem de haver uma prática espontânea e sem reservas, de facto incompatível com a vontade de recorrer.
G) O que a Recorrente impugna na ação principal e pede a suspensão neste processo é daquela condição suspensiva da eficácia da aprovação da candidatura, e não propriamente a aprovação em si, essa sim aceite pela Associação.
H) Com a subscrição eletrónica do termo de aceitação da candidatura a Autoridade recorrente não aceitou a condição referida. Do documento que consubstancia o termo de aceitação não se pode subentender entendimento diverso: a A. foi notificada da decisão através de ofício n.º 1897, no qual se encontravam elencados o investimento elegível, a taxa de apoio, a ajuda ao investimento, bem como um conjunto de condições impostas (condicionantes), e nomeadamente: [73] – Cumprimento das regras dos mercados públicos (ponto 8 dos factos indiciariamente provados); já o termo de aceitação, subscrito eletronicamente pela ora Recorrente a 18 de junho, diferentemente, refere como condição o Cumprimento das regras em matéria de contratação pública (ponto 12 dos factos indiciariamente provados).
I) Mesmo que a Recorrente tivesse a obrigação de entender o que significam os diferentes termos em causa, entenderia objetivamente que uma coisa não tem a ver necessariamente com a outra: mesmo não sendo entidade adjudicante (como se defende no presente processo) a Recorrente está sujeita a algumas regras da contratação pública (vide artigo 5º B do CCP) embora não necessariamente aos procedimentos pré-contratuais determinados no Código dos Contratos públicos, esses sim próprios dos mercados públicos!
J) Os conceitos são diferentes: mercados públicos têm por pressuposto a intervenção de um contraente público ou entidade adjudicante como agente económico, assim considerado pelas Diretivas europeias e pelo CCP (artigo 3º); já contratação pública abrange situações mais amplas é mais ampla e pode envolver contraentes que não os públicos.
K) O Tribunal do Funchal refere que o depoimento da testemunha de José…………………… confirmou de forma séria e objetiva que a Requerente assinou o “termo de aceitação” com a condicionante de cumprimento das regras em matéria de mercados públicos. É nosso entendimento que dessa prova resulta exatamente o sentido oposto!
L) Transcrevendo o que o então foi dito pela testemunha, extraído da gravação arquivada nos autos (10-35-43) na parte final do seu depoimento (tempo 29:07 a 30.30) a instâncias da Meritíssima Juiz e sem que tivesse havido inquirição prévia pelas partes sobre essa matéria, ouve-se:
Juiz: e quanto a termos de aceitação?
Testemunha: quanto a termos de aceitação também nós aceitamos… Juiz: Aceitaram?
Testemunha: Sim
Juiz: E assinaram a proposta o termo de aceitação
Testemunha: Aceitamos por causa daquela condicionante no fundo acho que a gente já cumpre os mercados não sendo entidade adjudicante.
Juiz: Lembra-se em que data é que foi?
Testemunha: Deve ter sido… Não me lembro bem da data Uns quatro meses antes do Verão, mesmo no Verão Quatro meses antes do Verão ou no Verão. Não me lembro bem da data. Não tenho presente.
M) Do depoimento em causa resulta claro que a aceitação do referido termo foi no pressuposto de que a Requerente achava que, mesmo sem cumprir com o procedimento pré-contratual próprio das entidades adjudicantes, estaria a cumprir com as regras da contratação pública.
N) Todo comportamento da Recorrente no procedimento foi nesse mesmo sentido: mostrou previamente à subscrição eletrónica que discordava daquela condição e reclamou a 2 de abril da introdução dessa condicionante (ponto 10 dos factos indiciariamente provados).
O) Acresce que quando...
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