Acórdão nº 1888/24.5BEPRT de Tribunal Central Administrativo Sul, 27-03-2025
| Data de Julgamento | 27 Março 2025 |
| Número Acordão | 1888/24.5BEPRT |
| Ano | 2025 |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório:
N…, P… & ASSOCIADOS, S…, SP. R.L, intentou a presente ação de contencioso pré-contratual contra o MUNICÍPIO DO BARREIRO, na qual formulou o seguinte pedido:
«deverão ser declaradas ilegais as disposições constantes no anexo 2 do programa do procedimento e no n.º 3 da cláusula 2.ª da parte II do caderno de encargos, referentes aos requisitos mínimos de capacidade técnica, por violação do n.º 1 do artigo 165.º e n.º 4 do artigo 49.º do CCP, tudo com as legais consequências».
Alegou, em síntese, que a informação prestada pela Entidade Recorrida e a excessiva exigência dos requisitos técnicos que pautam o presente procedimento concursal levou a que ficasse impedida de poder concorrer ao concurso. Contudo, tal circunstância não lhe retira legitimidade para impugnar, junto dos tribunais administrativos, as disposições constantes dos documentos conformadores do procedimento, pois as disposições normativas que ora se impugnam apresentam-se de tal forma restritivas que prejudicam os interesses da Autora, a qual, efetivamente tem interesse em participar do presente concurso, desde que em condições normais de concorrência, caso em que estará habilitada a participar num procedimento pré-contratual desta natureza. Atendendo aos requisitos mínimos de capacidade técnica e especificações técnicas definidos, vê-se impedida de apresentar a sua candidatura, com vista à qualificação para apresentação de proposta. Verifica-se uma restrição inadmissível da concorrência, violando, assim, os princípios e ditames fundamentais do Direito da Contratação Pública, motivo pelo qual urge a determinação da ilegalidade das disposições do Anexo 2 do Programa do Procedimento e do n.° 3 da Cláusula 2.ª da Parte II do Caderno de Encargos e a consequente anulação de todos os atos que procedam à sua aplicação, sob pena de a Autora lhe ver vedada a legitima possibilidade de se apresentar a concurso.
A Entidade Recorrida defendeu-se por exceção e por impugnação, suscitando além do mais a exceção de falta de interesse em agir, dizendo em síntese que a Autora não apresentou candidatura ao concurso limitado por prévia qualificação, que nada alegou, em termos factuais, que permita concluir pela possibilidade de ser ou não ser candidata e/ou concorrente ao referido procedimento adjudicatório e que não concretizou se e quais os requisitos de qualificação que cumpriria ou que estaria impossibilitada de cumprir. Sem estes elementos é impossível aferir a utilidade da presente ação para a Autora. Pois poderia, no limite, preencher os requisitos de qualificação mas não ter apresentado candidatura devido ao decurso do prazo. A Autora não demonstra um real interesse em agir, digno de tutela judiciária, porquanto não alega factos que lhe permitam obter uma repercussão imediata e/ou um benefício que se traduza numa necessidade de tutela judiciária.
Por saneador-sentença proferido a 6 de dezembro de 2024 foi julgada procedente a exceção de ilegitimidade ativa/falta de interesse em agir e em consequência a Entidade Demandada e as Contrainteressadas absolvidas da instância.
Inconformada a Autora interpôs recurso da referida decisão, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“I. Vem o presente Recurso interposto da sentença proferida pelo douto Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a 09.12.2024, com referência SITAF 010582844 através da qual aquele Tribunal a quo julgou a presente lide no seguinte sentido: “Nos termos e com os fundamentos expostos, julgo procedente a exceção de ilegitimidade processual e, em consequência, absolve-se a Entidade Demandada e contrainteressadas da instância.”;
II. A sentença ora recorrida enferma de um claro e evidente erro na aplicação do Direito uma vez que, ao contrário do nela decidido, não é juridicamente certeiro considerar que, no caso concreto, a Recorrente carece de legitimidade processual, não havendo, assim, substanciação para a decisão de absolvição da Recorrida e das Contrainteressadas da instância, tal como consta da sentença de que ora se recorre;
III. A fundamentação da decisão recorrida sobre a qual a Recorrente ora se rebela incide, em grande medida, no entendimento do Tribunal a quo de que a Recorrente não apresentou candidatura no procedimento pré-contratual em apreço e também “não solicitou esclarecimentos, não apontou erros às peças concursais, não apontou ilegalidades; em suma, não teve qualquer intervenção no procedimento";
IV. Adicionalmente, o Tribunal a quo sustentou a ilegitimidade processual da Recorrente no facto de esta não ter demonstrado que as normas procedimentais impugnadas lhe causaram um prejuízo efetivo, que a tivesse impedido de apresentar candidatura;
V. Com o devido respeito, a análise realizada pelo Tribunal a quo desconsiderou o disposto no n.º 2 do artigo 103. ° do CPTA, o qual estabelece que a legitimidade para deduzir o pedido de declaração de ilegalidade das normas procedimentais é atribuída a quem participe ou tenha interesse em participar no procedimento;
VI. Assim, resulta claro da letra da lei que a participação efetiva no procedimento não constitui condição essencial para que um operador económico, como é o caso da Recorrente, tenha legitimidade e interesse em impugnar as peças do mesmo;
VII. Esta interpretação encontra respaldo no Acórdão do TJUE, proferido no processo C-230/02, que dispensa a apresentação de proposta por parte de operadores alegadamente lesados por cláusulas discriminatórias, reconhecendo-lhes legitimidade para recorrer às vias judiciais contra tais disposições, mesmo que a apresentação de candidatura fosse inviável devido às especificações impostas;
VIII. De igual modo, a jurisprudência nacional, incluindo o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22.09.2022 (processo n.º 79/22.4BELSB), confirma que a legitimidade ativa é atribuída não apenas a quem tenha participado no procedimento, mas também a potenciais interessados cuja situação jurídica possa ser afetada pelas disposições procedimentais;
IX. Pese embora a Recorrente não tenha apresentado a sua candidatura, esta sempre atuou demonstrando o interesse em participar no procedimento ora em crise, mesmo apercebendo-se da desproporcionalidade e natureza anti-concorrencial dos termos em que tal procedimento se encontrava conformado;
X. Torna-se lógica a conclusão não apenas de que a falta de apresentação de candidatura ao procedimento ora em causa não afasta a legitimidade ativa da Recorrente, mas também que a circunstância de a mesma ser interessada na participação no procedimento lhe atribui essa legitimidade à luz do preceituado no n.º 2 do artigo 103.° do CPTA;
XI. A Recorrente demonstrou, na ação judicial intentada, o seu interesse em participar no concurso público, interesse este que se revela legítimo face à sua qualidade de potencial concorrente, enquanto Sociedade de Advogados com interesse no objeto do contrato;
XII. Contudo, a apresentação de candidatura foi obstada pela imposição de requisitos mínimos de capacidade técnica, os quais se revelaram desproporcionais, inadequados ao objeto do contrato e restritivos da concorrência, em manifesta violação do artigo 165. ° do CCP;
XIII. A Recorrente não cumpria com os requisitos técnicos estabelecidos pela Recorrida, não porque não é capaz de assegurar, do ponto visto técnico, a execução de um contrato desta natureza, mas sim porque os requisitos mínimos de capacidade técnica e as especificações técnicas previstas nas peças do procedimento foram desproporcionalmente definidas;
XIV. Estes requisitos, constantes do Anexo 2 do Programa do Procedimento e da cláusula 2.ª da Parte II do Caderno de Encargos, incluíam exigências excessivas e desadequadas como a representação de Municípios em processos no Tribunal Constitucional, considerando que a própria Recorrida não tem processos a correr nesta jurisdição;
XV. Com efeito, tais exigências configuram cláusulas discriminatórias, que prejudicaram diretamente os interesses da Recorrente, impedindo-a de participar no concurso em condições normais de concorrência;
XVI. Outra opção não restou à Recorrente senão a de recorrer às vias judiciais como meio legítimo de reação contra tais irregularidades, visando a impugnação das disposições constantes das peças procedimentais que restringiram a sua participação no procedimento;
XVII. A presente lide não se esgota no reconhecimento da ilegitimidade dos requisitos impostos pela Recorrida, sendo também necessário evitar a prática de um ato de adjudicação fundado em normas ilegais, conforme o n.º 3 do artigo 103.° do CPTA;
XVIII. Caso o presente recurso venha a ser julgado procedente, espera-se que os requisitos mínimos de capacidade técnica sejam declarados ilegais, conduzindo à extinção do procedimento nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 79.° do CCP, por necessidade de alteração substancial das peças procedimentais;
XIX. A decisão de não adjudicação implicará a abertura de um novo procedimento no prazo de seis meses, expurgado das irregularidades apontadas, o que permitirá à Recorrente apresentar proposta em condições de igualdade e concorrência com os demais operadores económicos;
XX. A Recorrente preenche, portanto, o pressuposto processual da legitimidade ativa, uma vez que possui interesse real, atual e concreto na procedência do pedido, retirando vantagem direta da reconfiguração do procedimento;
XXI. A decisão recorrida, ao desconsiderar tais fundamentos, padece de erro de julgamento, comprometendo a regularidade jurídica da mesma;
XXII. Assim, deverá o presente recurso de apelação ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e determinando-se a substituição da mesma por acórdão que reconheça a legitimidade processual da Recorrente, ordenando o prosseguimento dos autos nos termos legais;
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I – Relatório:
N…, P… & ASSOCIADOS, S…, SP. R.L, intentou a presente ação de contencioso pré-contratual contra o MUNICÍPIO DO BARREIRO, na qual formulou o seguinte pedido:
«deverão ser declaradas ilegais as disposições constantes no anexo 2 do programa do procedimento e no n.º 3 da cláusula 2.ª da parte II do caderno de encargos, referentes aos requisitos mínimos de capacidade técnica, por violação do n.º 1 do artigo 165.º e n.º 4 do artigo 49.º do CCP, tudo com as legais consequências».
Alegou, em síntese, que a informação prestada pela Entidade Recorrida e a excessiva exigência dos requisitos técnicos que pautam o presente procedimento concursal levou a que ficasse impedida de poder concorrer ao concurso. Contudo, tal circunstância não lhe retira legitimidade para impugnar, junto dos tribunais administrativos, as disposições constantes dos documentos conformadores do procedimento, pois as disposições normativas que ora se impugnam apresentam-se de tal forma restritivas que prejudicam os interesses da Autora, a qual, efetivamente tem interesse em participar do presente concurso, desde que em condições normais de concorrência, caso em que estará habilitada a participar num procedimento pré-contratual desta natureza. Atendendo aos requisitos mínimos de capacidade técnica e especificações técnicas definidos, vê-se impedida de apresentar a sua candidatura, com vista à qualificação para apresentação de proposta. Verifica-se uma restrição inadmissível da concorrência, violando, assim, os princípios e ditames fundamentais do Direito da Contratação Pública, motivo pelo qual urge a determinação da ilegalidade das disposições do Anexo 2 do Programa do Procedimento e do n.° 3 da Cláusula 2.ª da Parte II do Caderno de Encargos e a consequente anulação de todos os atos que procedam à sua aplicação, sob pena de a Autora lhe ver vedada a legitima possibilidade de se apresentar a concurso.
A Entidade Recorrida defendeu-se por exceção e por impugnação, suscitando além do mais a exceção de falta de interesse em agir, dizendo em síntese que a Autora não apresentou candidatura ao concurso limitado por prévia qualificação, que nada alegou, em termos factuais, que permita concluir pela possibilidade de ser ou não ser candidata e/ou concorrente ao referido procedimento adjudicatório e que não concretizou se e quais os requisitos de qualificação que cumpriria ou que estaria impossibilitada de cumprir. Sem estes elementos é impossível aferir a utilidade da presente ação para a Autora. Pois poderia, no limite, preencher os requisitos de qualificação mas não ter apresentado candidatura devido ao decurso do prazo. A Autora não demonstra um real interesse em agir, digno de tutela judiciária, porquanto não alega factos que lhe permitam obter uma repercussão imediata e/ou um benefício que se traduza numa necessidade de tutela judiciária.
Por saneador-sentença proferido a 6 de dezembro de 2024 foi julgada procedente a exceção de ilegitimidade ativa/falta de interesse em agir e em consequência a Entidade Demandada e as Contrainteressadas absolvidas da instância.
Inconformada a Autora interpôs recurso da referida decisão, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“I. Vem o presente Recurso interposto da sentença proferida pelo douto Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a 09.12.2024, com referência SITAF 010582844 através da qual aquele Tribunal a quo julgou a presente lide no seguinte sentido: “Nos termos e com os fundamentos expostos, julgo procedente a exceção de ilegitimidade processual e, em consequência, absolve-se a Entidade Demandada e contrainteressadas da instância.”;
II. A sentença ora recorrida enferma de um claro e evidente erro na aplicação do Direito uma vez que, ao contrário do nela decidido, não é juridicamente certeiro considerar que, no caso concreto, a Recorrente carece de legitimidade processual, não havendo, assim, substanciação para a decisão de absolvição da Recorrida e das Contrainteressadas da instância, tal como consta da sentença de que ora se recorre;
III. A fundamentação da decisão recorrida sobre a qual a Recorrente ora se rebela incide, em grande medida, no entendimento do Tribunal a quo de que a Recorrente não apresentou candidatura no procedimento pré-contratual em apreço e também “não solicitou esclarecimentos, não apontou erros às peças concursais, não apontou ilegalidades; em suma, não teve qualquer intervenção no procedimento";
IV. Adicionalmente, o Tribunal a quo sustentou a ilegitimidade processual da Recorrente no facto de esta não ter demonstrado que as normas procedimentais impugnadas lhe causaram um prejuízo efetivo, que a tivesse impedido de apresentar candidatura;
V. Com o devido respeito, a análise realizada pelo Tribunal a quo desconsiderou o disposto no n.º 2 do artigo 103. ° do CPTA, o qual estabelece que a legitimidade para deduzir o pedido de declaração de ilegalidade das normas procedimentais é atribuída a quem participe ou tenha interesse em participar no procedimento;
VI. Assim, resulta claro da letra da lei que a participação efetiva no procedimento não constitui condição essencial para que um operador económico, como é o caso da Recorrente, tenha legitimidade e interesse em impugnar as peças do mesmo;
VII. Esta interpretação encontra respaldo no Acórdão do TJUE, proferido no processo C-230/02, que dispensa a apresentação de proposta por parte de operadores alegadamente lesados por cláusulas discriminatórias, reconhecendo-lhes legitimidade para recorrer às vias judiciais contra tais disposições, mesmo que a apresentação de candidatura fosse inviável devido às especificações impostas;
VIII. De igual modo, a jurisprudência nacional, incluindo o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22.09.2022 (processo n.º 79/22.4BELSB), confirma que a legitimidade ativa é atribuída não apenas a quem tenha participado no procedimento, mas também a potenciais interessados cuja situação jurídica possa ser afetada pelas disposições procedimentais;
IX. Pese embora a Recorrente não tenha apresentado a sua candidatura, esta sempre atuou demonstrando o interesse em participar no procedimento ora em crise, mesmo apercebendo-se da desproporcionalidade e natureza anti-concorrencial dos termos em que tal procedimento se encontrava conformado;
X. Torna-se lógica a conclusão não apenas de que a falta de apresentação de candidatura ao procedimento ora em causa não afasta a legitimidade ativa da Recorrente, mas também que a circunstância de a mesma ser interessada na participação no procedimento lhe atribui essa legitimidade à luz do preceituado no n.º 2 do artigo 103.° do CPTA;
XI. A Recorrente demonstrou, na ação judicial intentada, o seu interesse em participar no concurso público, interesse este que se revela legítimo face à sua qualidade de potencial concorrente, enquanto Sociedade de Advogados com interesse no objeto do contrato;
XII. Contudo, a apresentação de candidatura foi obstada pela imposição de requisitos mínimos de capacidade técnica, os quais se revelaram desproporcionais, inadequados ao objeto do contrato e restritivos da concorrência, em manifesta violação do artigo 165. ° do CCP;
XIII. A Recorrente não cumpria com os requisitos técnicos estabelecidos pela Recorrida, não porque não é capaz de assegurar, do ponto visto técnico, a execução de um contrato desta natureza, mas sim porque os requisitos mínimos de capacidade técnica e as especificações técnicas previstas nas peças do procedimento foram desproporcionalmente definidas;
XIV. Estes requisitos, constantes do Anexo 2 do Programa do Procedimento e da cláusula 2.ª da Parte II do Caderno de Encargos, incluíam exigências excessivas e desadequadas como a representação de Municípios em processos no Tribunal Constitucional, considerando que a própria Recorrida não tem processos a correr nesta jurisdição;
XV. Com efeito, tais exigências configuram cláusulas discriminatórias, que prejudicaram diretamente os interesses da Recorrente, impedindo-a de participar no concurso em condições normais de concorrência;
XVI. Outra opção não restou à Recorrente senão a de recorrer às vias judiciais como meio legítimo de reação contra tais irregularidades, visando a impugnação das disposições constantes das peças procedimentais que restringiram a sua participação no procedimento;
XVII. A presente lide não se esgota no reconhecimento da ilegitimidade dos requisitos impostos pela Recorrida, sendo também necessário evitar a prática de um ato de adjudicação fundado em normas ilegais, conforme o n.º 3 do artigo 103.° do CPTA;
XVIII. Caso o presente recurso venha a ser julgado procedente, espera-se que os requisitos mínimos de capacidade técnica sejam declarados ilegais, conduzindo à extinção do procedimento nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 79.° do CCP, por necessidade de alteração substancial das peças procedimentais;
XIX. A decisão de não adjudicação implicará a abertura de um novo procedimento no prazo de seis meses, expurgado das irregularidades apontadas, o que permitirá à Recorrente apresentar proposta em condições de igualdade e concorrência com os demais operadores económicos;
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XXI. A decisão recorrida, ao desconsiderar tais fundamentos, padece de erro de julgamento, comprometendo a regularidade jurídica da mesma;
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