Acórdão nº 1586/06.1BELSB de Tribunal Central Administrativo Sul, 18-12-2025
| Data de Julgamento | 18 Dezembro 2025 |
| Número Acordão | 1586/06.1BELSB |
| Ano | 2025 |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
..., S.A. (Autora) intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa acção administrativa especial contra o Município de Lisboa (Entidade Demandada) na qual peticiona que “(…) seja declarada a nulidade ou, subsidiariamente, anulado o despacho da Vereadora ...., de 06/03/2006, que constitui a decisão final de indeferimento da “Oposição” da autora ao licenciamento camarário da obra correspondente ao Processo n.º 285/EDI/2004, referente ao empreendimento conhecido por ...., bem como o despacho da mesma vereadora, proferido na mesma data, que constitui a decisão final de deferimento do referido licenciamento do .....”
Peticiona também “(…) a condenação da entidade demandada a “abster-se de praticar quaisquer actos administrativos e/ou operações materiais susceptíveis de pôr em causa, directa ou indirectamente, no referido processo camarário ou quaisquer outros relacionados com o mesmo, a edificação e/ou utilização do ...., que não sejam conformes à legislação em vigor, em particular com o previsto no artigo 12.º, n.º16, do Plano de Urbanização da Zona de Intervenção da ...., constante da Portaria n.º1131-B/99, de 31 de Dezembro, tendo expressamente em vista que a “rede de distribuição centralizada de frio e calor” corresponde exclusivamente à rede de distribuição centralizada de frio e calor da autora”.
Indicou como contra-interessada a ...- ..., S.A., melhor identificada na petição inicial.
Em 28 de Julho de 2011, o Tribunal a quo proferiu sentença, julgando:
i) a acção administrativa especial improcedente e, em consequência, absolveu a entidade demandada e a contra-interessada do pedido;
ii) improcedente o pedido de condenação da entidade demandada e da contra-interessada como litigantes de má-fé.
Inconformada, a Autora, ora Recorrente, interpôs recurso jurisdicional para este Tribunal Central terminando as suas Alegações com a formulação das seguintes conclusões:
“I. Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou totalmente improcedente a ação proposta, bem como do despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal e pericial requerida pela Autora, ora Recorrente.
II. Segundo a douta sentença do Tribunal a quo, a questão a resolver nos autos é a de saber se a rede de distribuição centralizada de frio e calor a que se refere a obrigação de ligação estabelecida no artigo 12.º, n.º 16, do RPU "é a rede construída pela autora em execução do contrato celebrado, em 12/07/1995, com a ...., S.A.".
III. A questão está colocada de forma exemplar e certeira; infelizmente, a resposta dada na sentença está, salvo o devido respeito, completamente errada, porque a Mma. Juíza não captou o conceito de rede centralizada de distribuição de frio e calor e, assim, interpretou mal o referido preceito e aplicou-o mal ao caso dos autos.
IV. Uma rede de distribuição centralizada de frio e calor, correspondente ao conceito internacionalmente utilizado de "dictrict heating and cooling" (cfr. o próprio título do programa de concurso público internacional lançado pela ....), é uma solução tecnologicamente avançada e ambientalmente vantajosa para a climatização de zonas urbanas, assente numa rede de fluidos térmicos produzidos a partir de uma central que, nas redes modernas, recorre a fontes energéticas de reduzido impacto (no caso dos autos, uma sofisticada central de trigeração de elevada eficiência, produzindo simultaneamente eletricidade, calor e frio).
V. A solução da rede centralizada foi escolhida para Zona de Intervenção da .... pelo facto de as suas características de ponta se adequarem às exigências de superior qualidade urbanística e ambiental definidas pelo poder político para o novo polo urbano.
VI. Aquando da revisão dos instrumentos de gestão urbanística aplicáveis à Zona de Intervenção, é determinado expressamente pelo artigo 12.º, n.º 16, do RPU que a climatização dos edifícios deve provir de rede centralizada, oferecendo como única alternativa admissível a utilização de recursos endógenos, isto é, a utilização de energias renováveis.
VII. Ora - e a sentença recorrida ignora surpreendentemente este facto notório - no momento da entrada em vigor dessa norma só existia uma rede centralizada.
VIII. Assim como surpreendentemente ignora que no momento da prática do ato impugnado continuava a existir uma única rede centralizada - situação que, aliás, se mantém até hoje.
IX. Assim sendo, a única forma de dar cumprimento à imposição do RPU era efetuar a ligação dos edifícios à rede centralizada que existia e continua a existir - e não a qualquer outra.
X. A Mma. Juíza do Tribunal o quo foca a sua atenção na circunstância de a rede centralizada ser ou não ser a da autora, descurando com isso que a verdadeira questão está a montante: quantas redes centralizadas de distribuição de frio e calor existem na Zona de Intervenção?
XI. Se a resposta for apenas uma, é obviamente a essa que tem de ser feita a ligação, seja quem for o seu operador.
XII. Ora, a realidade insofismável é que só existia, e continua a existir até hoje, uma única rede centralizada.
XIII. Logo, o Município não podia ter licenciado o projeto da N.... dispensando-a de efetuar a ligação à dita rede - e daí que o ato de licenciamento devesse ter sido declarado nulo pelo Tribunal o quo.
XIV. A sentença recorrida só se torna compreensível interpretando-a a partir de um pressuposto bizarro, salvo o devido respeito: o pressuposto de que qualquer tubagem, ligada a um mecanismo de produção de frio e calor, é uma rede centralizada de distribuição de frio e calor, entrando no conceito de district heating and cooling que a .... utilizou no concurso internacional e no subsequente contrato.
XV. Se é este o conceito que o Tribunal a quo perfilha e se é a partir dele que interpreta o RPU, incorre num erro grosseiro, salvo o devido respeito - que é ainda mais chocante por esta interpretação ocorrer num tempo de emergência ambiental e climática...
XVI. Se assim fosse, nada impediria que na Zona de Intervenção proliferassem dezenas ou centenas de alegadas "redes", que nada mais seriam do que sistemas convencionais de climatização, assentes em tubagens ligadas a chillers de frio e calor, idênticos aos vulgarmente utilizados em qualquer edifício de escritórios por esse país fora.
XVII. E sublinhe-se que o que a Recorrida N.... implementou para a sua parcela foi uma solução corrente, um sistema de climatização formado por um conjunto de caldeiras a gás e arrefecedores de água elétricos ("chillers"), que se pode encontrar em qualquer vulgar urbanização.
XVIII. Ao invés do Tribunal, mal andaram então todos - sublinhe-se: todos - os promotores imobiliários da Zona de Intervenção, e respetivos gabinetes técnicos, que leram (mal) o RPU, perceberam (mal) o seu conteúdo e projetaram (mal) a ligação à rede centralizada, convencidos (mal) que tal exigência decorria da referencial qualidade ambiental e urbanística pretendida para aquela área...
XIX. Só um promotor imobiliário teria estado certo, ao interpretar o conceito de rede centralizada de distribuição de frio e calor como equivalendo a "um qualquer sistema, desde que tenha tubos". Todos os outros promotores estariam errados.
XX. Na verdade, o conceito de rede centralizada do artigo 12.º, n.º 16, do RPU foi mal interpretado e mal aplicado pelo Tribunal, que só por isso não censurou o ato de licenciamento do projecto apresentado pela Recorrida N...., apesar de este omitir a ligação à rede centralizada que existia na Zona de Intervenção.
XXI. Rede que já então existia, que continua a existir, e que provavelmente continuará a existir no futuro como rede centralizada única.
XXII. De facto, a opção pelo district heating and cooling dá origem a um monopólio natural, por força dos elevados custos de investimento inicial e das limitações físicas do subsolo e das galerias técnicas.
XXIII. Portanto, a Recorrente é a proprietária e operadora da única rede que existe e pode facticamente existir na área em causa - e também neste ponto andou mal o Tribunal, ao negar um facto que resulta da circunstância incontornável do referido monopólio natural.
XXIV. Ao invés do que equivocadamente sustenta a sentença recorrida, o que fica proibido pela norma do n.º 16 do artigo 12.º do RPU não é, ou não é apenas, "o recurso a unidades individuais de climatização: o que fica proibido é a criação de quaisquer sistemas descentralizados de frio e calor, baseados em tecnologias correntes, soluções carecidas de qualquer vantagem urbanística, ambiental ou energética.
XXV. A aprovação pelo ora Recorrido Município de Lisboa do licenciamento do projeto apresentado pela Contrainteressada, ora Recorrida, violou instrumentos de gestão territorial, incorrendo em nulidade, que devia ter sido declarada pelo Tribunal a quo.
XXVI. Por outro lado, o Tribunal a quo descurou a circunstância de o Recorrido Município de Lisboa conhecer o contrato celebrado na sequência do concurso internacional aberto pela ...., e no qual esta reconhecia à entidade criada pelo consórcio vencedor a exclusividade da rede centralizada de frio e calor.
XXVII. Assim, quando o Município de Lisboa licenciou um projeto incompatível com os direitos da Recorrente violou o princípio da boa fé (artigo 266.º, n.º 2, da Constituição e artigo 6.º-A do CPA de 1991); e a violação deste princípio constituiu o fator que confere relevância ao referido contrato enquanto parâmetro de aferição jurídica do ato de licenciamento por si praticado, conduzindo à ilegalidade ou à ilicitude deste.
XXVIII. Ao não ter reconhecido a ilegalidade ou ilicitude do ato de licenciamento, decorrente da violação do contrato e do princípio da boa-fé, a sentença recorrida procedeu uma errónea aplicação do direito vigente, designadamente do artigo 135.º do CPA de 1991, que...
(Subsecção Comum)
I. RELATÓRIO
..., S.A. (Autora) intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa acção administrativa especial contra o Município de Lisboa (Entidade Demandada) na qual peticiona que “(…) seja declarada a nulidade ou, subsidiariamente, anulado o despacho da Vereadora ...., de 06/03/2006, que constitui a decisão final de indeferimento da “Oposição” da autora ao licenciamento camarário da obra correspondente ao Processo n.º 285/EDI/2004, referente ao empreendimento conhecido por ...., bem como o despacho da mesma vereadora, proferido na mesma data, que constitui a decisão final de deferimento do referido licenciamento do .....”
Peticiona também “(…) a condenação da entidade demandada a “abster-se de praticar quaisquer actos administrativos e/ou operações materiais susceptíveis de pôr em causa, directa ou indirectamente, no referido processo camarário ou quaisquer outros relacionados com o mesmo, a edificação e/ou utilização do ...., que não sejam conformes à legislação em vigor, em particular com o previsto no artigo 12.º, n.º16, do Plano de Urbanização da Zona de Intervenção da ...., constante da Portaria n.º1131-B/99, de 31 de Dezembro, tendo expressamente em vista que a “rede de distribuição centralizada de frio e calor” corresponde exclusivamente à rede de distribuição centralizada de frio e calor da autora”.
Indicou como contra-interessada a ...- ..., S.A., melhor identificada na petição inicial.
Em 28 de Julho de 2011, o Tribunal a quo proferiu sentença, julgando:
i) a acção administrativa especial improcedente e, em consequência, absolveu a entidade demandada e a contra-interessada do pedido;
ii) improcedente o pedido de condenação da entidade demandada e da contra-interessada como litigantes de má-fé.
Inconformada, a Autora, ora Recorrente, interpôs recurso jurisdicional para este Tribunal Central terminando as suas Alegações com a formulação das seguintes conclusões:
“I. Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou totalmente improcedente a ação proposta, bem como do despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal e pericial requerida pela Autora, ora Recorrente.
II. Segundo a douta sentença do Tribunal a quo, a questão a resolver nos autos é a de saber se a rede de distribuição centralizada de frio e calor a que se refere a obrigação de ligação estabelecida no artigo 12.º, n.º 16, do RPU "é a rede construída pela autora em execução do contrato celebrado, em 12/07/1995, com a ...., S.A.".
III. A questão está colocada de forma exemplar e certeira; infelizmente, a resposta dada na sentença está, salvo o devido respeito, completamente errada, porque a Mma. Juíza não captou o conceito de rede centralizada de distribuição de frio e calor e, assim, interpretou mal o referido preceito e aplicou-o mal ao caso dos autos.
IV. Uma rede de distribuição centralizada de frio e calor, correspondente ao conceito internacionalmente utilizado de "dictrict heating and cooling" (cfr. o próprio título do programa de concurso público internacional lançado pela ....), é uma solução tecnologicamente avançada e ambientalmente vantajosa para a climatização de zonas urbanas, assente numa rede de fluidos térmicos produzidos a partir de uma central que, nas redes modernas, recorre a fontes energéticas de reduzido impacto (no caso dos autos, uma sofisticada central de trigeração de elevada eficiência, produzindo simultaneamente eletricidade, calor e frio).
V. A solução da rede centralizada foi escolhida para Zona de Intervenção da .... pelo facto de as suas características de ponta se adequarem às exigências de superior qualidade urbanística e ambiental definidas pelo poder político para o novo polo urbano.
VI. Aquando da revisão dos instrumentos de gestão urbanística aplicáveis à Zona de Intervenção, é determinado expressamente pelo artigo 12.º, n.º 16, do RPU que a climatização dos edifícios deve provir de rede centralizada, oferecendo como única alternativa admissível a utilização de recursos endógenos, isto é, a utilização de energias renováveis.
VII. Ora - e a sentença recorrida ignora surpreendentemente este facto notório - no momento da entrada em vigor dessa norma só existia uma rede centralizada.
VIII. Assim como surpreendentemente ignora que no momento da prática do ato impugnado continuava a existir uma única rede centralizada - situação que, aliás, se mantém até hoje.
IX. Assim sendo, a única forma de dar cumprimento à imposição do RPU era efetuar a ligação dos edifícios à rede centralizada que existia e continua a existir - e não a qualquer outra.
X. A Mma. Juíza do Tribunal o quo foca a sua atenção na circunstância de a rede centralizada ser ou não ser a da autora, descurando com isso que a verdadeira questão está a montante: quantas redes centralizadas de distribuição de frio e calor existem na Zona de Intervenção?
XI. Se a resposta for apenas uma, é obviamente a essa que tem de ser feita a ligação, seja quem for o seu operador.
XII. Ora, a realidade insofismável é que só existia, e continua a existir até hoje, uma única rede centralizada.
XIII. Logo, o Município não podia ter licenciado o projeto da N.... dispensando-a de efetuar a ligação à dita rede - e daí que o ato de licenciamento devesse ter sido declarado nulo pelo Tribunal o quo.
XIV. A sentença recorrida só se torna compreensível interpretando-a a partir de um pressuposto bizarro, salvo o devido respeito: o pressuposto de que qualquer tubagem, ligada a um mecanismo de produção de frio e calor, é uma rede centralizada de distribuição de frio e calor, entrando no conceito de district heating and cooling que a .... utilizou no concurso internacional e no subsequente contrato.
XV. Se é este o conceito que o Tribunal a quo perfilha e se é a partir dele que interpreta o RPU, incorre num erro grosseiro, salvo o devido respeito - que é ainda mais chocante por esta interpretação ocorrer num tempo de emergência ambiental e climática...
XVI. Se assim fosse, nada impediria que na Zona de Intervenção proliferassem dezenas ou centenas de alegadas "redes", que nada mais seriam do que sistemas convencionais de climatização, assentes em tubagens ligadas a chillers de frio e calor, idênticos aos vulgarmente utilizados em qualquer edifício de escritórios por esse país fora.
XVII. E sublinhe-se que o que a Recorrida N.... implementou para a sua parcela foi uma solução corrente, um sistema de climatização formado por um conjunto de caldeiras a gás e arrefecedores de água elétricos ("chillers"), que se pode encontrar em qualquer vulgar urbanização.
XVIII. Ao invés do Tribunal, mal andaram então todos - sublinhe-se: todos - os promotores imobiliários da Zona de Intervenção, e respetivos gabinetes técnicos, que leram (mal) o RPU, perceberam (mal) o seu conteúdo e projetaram (mal) a ligação à rede centralizada, convencidos (mal) que tal exigência decorria da referencial qualidade ambiental e urbanística pretendida para aquela área...
XIX. Só um promotor imobiliário teria estado certo, ao interpretar o conceito de rede centralizada de distribuição de frio e calor como equivalendo a "um qualquer sistema, desde que tenha tubos". Todos os outros promotores estariam errados.
XX. Na verdade, o conceito de rede centralizada do artigo 12.º, n.º 16, do RPU foi mal interpretado e mal aplicado pelo Tribunal, que só por isso não censurou o ato de licenciamento do projecto apresentado pela Recorrida N...., apesar de este omitir a ligação à rede centralizada que existia na Zona de Intervenção.
XXI. Rede que já então existia, que continua a existir, e que provavelmente continuará a existir no futuro como rede centralizada única.
XXII. De facto, a opção pelo district heating and cooling dá origem a um monopólio natural, por força dos elevados custos de investimento inicial e das limitações físicas do subsolo e das galerias técnicas.
XXIII. Portanto, a Recorrente é a proprietária e operadora da única rede que existe e pode facticamente existir na área em causa - e também neste ponto andou mal o Tribunal, ao negar um facto que resulta da circunstância incontornável do referido monopólio natural.
XXIV. Ao invés do que equivocadamente sustenta a sentença recorrida, o que fica proibido pela norma do n.º 16 do artigo 12.º do RPU não é, ou não é apenas, "o recurso a unidades individuais de climatização: o que fica proibido é a criação de quaisquer sistemas descentralizados de frio e calor, baseados em tecnologias correntes, soluções carecidas de qualquer vantagem urbanística, ambiental ou energética.
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XXVI. Por outro lado, o Tribunal a quo descurou a circunstância de o Recorrido Município de Lisboa conhecer o contrato celebrado na sequência do concurso internacional aberto pela ...., e no qual esta reconhecia à entidade criada pelo consórcio vencedor a exclusividade da rede centralizada de frio e calor.
XXVII. Assim, quando o Município de Lisboa licenciou um projeto incompatível com os direitos da Recorrente violou o princípio da boa fé (artigo 266.º, n.º 2, da Constituição e artigo 6.º-A do CPA de 1991); e a violação deste princípio constituiu o fator que confere relevância ao referido contrato enquanto parâmetro de aferição jurídica do ato de licenciamento por si praticado, conduzindo à ilegalidade ou à ilicitude deste.
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