Acórdão nº 066/14 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 24-09-2014
| Data de Julgamento | 24 Setembro 2014 |
| Número Acordão | 066/14 |
| Ano | 2014 |
| Órgão | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1 – RELATÓRIO
EP – Estradas de Portugal, S.A., melhor identificada nos autos, deduziu Impugnação Judicial, contra o acto de liquidação da taxa pela fixação de publicidade à margem da EN 12 ao KM 9+800D e ainda EN 12 ao KM 9+810D; EN 12 ao KM 9+820D; EN 12 ao KM 9+830D, no Porto, no valor global de 5.906,16€.
Por sentença de 25 de outubro de 2013, o TAF do Porto, julgou procedente a impugnação judicial anulando consequentemente a liquidação da taxa de publicidade.
Reagiu a Estradas de Portugal, S.A., interpondo o presente recurso cujas alegações integram as seguintes conclusões:
«I - Pretende a Recorrida através da presente ação obter a declaração de anulabilidade da taxa liquidada pela Delegação Regional do Porto, no valor de 5.906,16€, pela afixação de publicidade à margem da EN 12 ao KM 9+800D, no Porto, imputando ao mencionado ato o vicio de incompetência absoluta.
II - A Recorrida defende, além de outros dois fundamentos (caducidade da liquidação e inconstitucionalidade da taxa) que a competência para licenciar a publicidade afixada à margem das estradas nacionais está atribuída, exclusivamente, às câmaras municipais, enquanto a Recorrente advoga que a mesma não está excluída dos poderes que lhe foram concedidos, podendo consubstanciar um acto de licenciamento ou de autorização.
III - É muito importante ter em conta, que o legislador, apesar de discordar da afixação da publicidade à margem das estradas nacionais por razões estéticas e de salvaguarda da segurança rodoviária, admitiu-a (tolerou-a) desde que permitida (licenciada/autorizada) por entidade competente (a Recorrente no caso) e depois de paga a respetiva taxa (proibição relativa).
IV - Ora, resulta da atual legislação que:
a) Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de exceção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4.º do DL 105/98);
b) Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de proteção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr: alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71).
V - Por sua vez, a competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de tabuletas ou objetos de publicidade à margem das estradas nacionais (OUTDOORS), decorre da conjugação da seguinte legislação:
a) A Lei 97/88 no artigo 1°, n.º 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes;
b) No n.º 2, daquele artigo 1.º, é dito que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais...”
c) A Lei 97/88 (tal como o anterior DL 637/76) não revogou o DL 13/71 quanto ao poder concedido à JAE para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de proteção à estrada (cfr: artigos 1°, 2°, 3º, 10º e 15°, todos do DL 13/71).
VI - E mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura.
VII - Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n.º 2, do artigo 1.° da Lei n.º 97/88, enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afetadas (cfr: n.° 1, do artigo 12º do DL n.º 13/71 de 23 de Janeiro).
VIII - É que os serviços prestados pelas Câmaras e pela EP não são os mesmos, pelo que não se podem confundir.
IX - Por isso, a intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a Lei 97/88, foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de proteção às estradas nacionais, mais propriamente no DL 13/71 de 23 de janeiro.
X - Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo violou o constante nos artigos 3.°, alínea b); 10.°, n.º 1, alínea b); 12.° e alínea j), do n.º 1, do 15.°, todos do DL 13/71 de 23 de janeiro, acabando por perfilhar solução oposta à jurisprudência maioritária deste tribunal.
NESTES TERMOS,
E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença recorrida, ordenando-se ao TAF do Porto que proceda à apreciação das outras duas questões, assim se fazendo, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA.»
Contra alegou a entidade recorrida, A………………….., SA, concluindo da seguinte forma:
«1. A competência para licenciar toda e qualquer publicidade cabe exclusivamente às câmaras municipais, nos termos do artigo 2° da Lei 97/88, cabendo à Recorrente apenas dar parecer prévio, a solicitação das câmaras, quando a publicidade se deva localizar em local sob sua jurisdição;
2. A necessidade de dar parecer não transforma a Recorrente em entidade licenciadora;
3. Com a Lei 97/88 teve inequivocamente o legislador intenção de revogar toda a demais legislação relativa a licenciamento de publicidade, e portanto também as normas do DL 13/71 que a esta se referem, caso se entenda que não estavam essas normas já revogadas pelo DL 637/76, que pretendeu regular toda a matéria relativa a licenciamento de publicidade junto a estradas nacionais, como consta até do respectivo preâmbulo;
4. O DL 637/76 estabeleceu que a competência para licenciar publicidade dentro de aglomerados urbanos cabia às câmaras municipais, e que fora dos aglomerados urbanos apenas seria permitida em casos ali especificamente contemplados;
5. O DL 637/76, a não se considerar tacitamente revogado pela Lei 97/88, foi expressamente revogado pela Lei 30/2006 (art. 37º al. j);
6. A revogação do DL 637/76 não fez renascer as normas do DL 13/71, nos termos do artigo 7° n°4 do C. Civil;
7. O campo de aplicação dos artigos 10° n° 1 alínea b) e da alínea j) do artigo 15°, ambos do DL 13/71, ficou, com a revogação parcial daquelas normas, restringido a tabuletas;
8. Ao contrário do afirmado pela Recorrente, a Lei 97/88 não faz depender o licenciamento camarário de qualquer outro prévio licenciamento;
9. A Lei 97/88 não fez desaparecer, contrariamente ao afirmado pela Recorrente, as normas de protecção às estradas nacionais, antes passando a regular essa protecção por forma diferente;
10. Não é verdade que a Lei 97/88 atribua a quem quer que seja competência para licenciar obras em locais sob jurisdição da Recorrente, permanecendo intocada a competência da Recorrente no que respeita a obras;
11. A Recorrente sempre licenciou, ainda que não o pudesse fazer, publicidade fora de aglomerados urbanos, apesar do DL 105/98, que caiu em desuso, pelo que a invocação deste por parte da Recorrente nos termos em que o faz constitui abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium;
12. Não corresponde ao legislado que às câmaras municipais apenas caiba definir critérios de salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental;
13. Da actualização das taxas estabelecidas no artigo 15° do DL 13/71 efectuada em 2004 e em diploma que apenas visou proceder à actualização do valor das taxas, mantendo inalterado todo o demais conteúdo daquele artigo 15° n° 1, não pode concluir-se que o legislador considerasse em vigor ou pretendesse repor em vigor legislação por ele já anteriormente revogada;
14. Por desnecessidade face à decisão proferida, o tribunal “a quo” não conheceu de todos os fundamentos invocados pela Impugnante;
15. O tribunal considerou não provados factos que são pertinentes para apreciar questões que se pretende, subsidiariamente, que sejam conhecidas por esse Venerando Tribunal, nos termos do artigo 636° do Novo C. P. Civil;
16. Relativamente aos factos pertinentes para apreciação da invocada caducidade do direito a liquidar as taxas em causa nos autos, foi o tribunal a quo que sobre eles impediu a produção de prova ao decidir, por despacho, que não se lhe afigurava útil a inquirição das testemunhas arroladas;
17. O tribunal a quo considerou ser matéria de direito ou conclusiva o saber-se se os locais de implantação da publicidade em causa nos autos estão ou não dentro de aglomerado urbano, sendo certo que a matéria não é exclusivamente de direito nem exclusivamente conclusiva, havendo que apurar, como matéria de facto, se os locais de implantação se encontram em área urbana ou qualificada como tal;
18. Prevenindo a necessidade de apreciação dos fundamentos da impugnação não apreciados pela decisão recorrida, e a hipótese de procedência, que se não crê, das questões suscitadas pela Recorrente, requer-se subsidiariamente nos termos do artigo 636° do Novo C. P. Civil, que esse Venerando Tribunal conheça dos fundamentos de que não conheceu a decisão recorrida e impugnam-se os dois apontados pontos da matéria de facto, requerendo-se ainda, porque não constam dos autos os elementos indispensáveis à apreciação das questões suscitadas, que, considerando-se necessária a respectiva apreciação, sejam mandados baixar os autos nos termos do n° 3 daquele artigo 636°.»
O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer:
«A recorrente acima identificada vem sindicar a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, exarada a fls. 185/213, em 25 de Outubro de 2013.
A sentença recorrida julgou procedente impugnação judicial deduzida contra quatro liquidações de taxa de publicidade, em 2010, ao abrigo do disposto no artigo 15.°/1/j) do DL 13/71, de 23 de Janeiro, no entendimento de que a recorrida, não tem actualmente competência para a liquidação de tais tributos.
A recorrente termina as suas alegações com as conclusões de fls. 253/256, que, como é...
1 – RELATÓRIO
EP – Estradas de Portugal, S.A., melhor identificada nos autos, deduziu Impugnação Judicial, contra o acto de liquidação da taxa pela fixação de publicidade à margem da EN 12 ao KM 9+800D e ainda EN 12 ao KM 9+810D; EN 12 ao KM 9+820D; EN 12 ao KM 9+830D, no Porto, no valor global de 5.906,16€.
Por sentença de 25 de outubro de 2013, o TAF do Porto, julgou procedente a impugnação judicial anulando consequentemente a liquidação da taxa de publicidade.
Reagiu a Estradas de Portugal, S.A., interpondo o presente recurso cujas alegações integram as seguintes conclusões:
«I - Pretende a Recorrida através da presente ação obter a declaração de anulabilidade da taxa liquidada pela Delegação Regional do Porto, no valor de 5.906,16€, pela afixação de publicidade à margem da EN 12 ao KM 9+800D, no Porto, imputando ao mencionado ato o vicio de incompetência absoluta.
II - A Recorrida defende, além de outros dois fundamentos (caducidade da liquidação e inconstitucionalidade da taxa) que a competência para licenciar a publicidade afixada à margem das estradas nacionais está atribuída, exclusivamente, às câmaras municipais, enquanto a Recorrente advoga que a mesma não está excluída dos poderes que lhe foram concedidos, podendo consubstanciar um acto de licenciamento ou de autorização.
III - É muito importante ter em conta, que o legislador, apesar de discordar da afixação da publicidade à margem das estradas nacionais por razões estéticas e de salvaguarda da segurança rodoviária, admitiu-a (tolerou-a) desde que permitida (licenciada/autorizada) por entidade competente (a Recorrente no caso) e depois de paga a respetiva taxa (proibição relativa).
IV - Ora, resulta da atual legislação que:
a) Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de exceção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4.º do DL 105/98);
b) Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de proteção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr: alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71).
V - Por sua vez, a competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de tabuletas ou objetos de publicidade à margem das estradas nacionais (OUTDOORS), decorre da conjugação da seguinte legislação:
a) A Lei 97/88 no artigo 1°, n.º 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes;
b) No n.º 2, daquele artigo 1.º, é dito que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais...”
c) A Lei 97/88 (tal como o anterior DL 637/76) não revogou o DL 13/71 quanto ao poder concedido à JAE para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de proteção à estrada (cfr: artigos 1°, 2°, 3º, 10º e 15°, todos do DL 13/71).
VI - E mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura.
VII - Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n.º 2, do artigo 1.° da Lei n.º 97/88, enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afetadas (cfr: n.° 1, do artigo 12º do DL n.º 13/71 de 23 de Janeiro).
VIII - É que os serviços prestados pelas Câmaras e pela EP não são os mesmos, pelo que não se podem confundir.
IX - Por isso, a intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a Lei 97/88, foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de proteção às estradas nacionais, mais propriamente no DL 13/71 de 23 de janeiro.
X - Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo violou o constante nos artigos 3.°, alínea b); 10.°, n.º 1, alínea b); 12.° e alínea j), do n.º 1, do 15.°, todos do DL 13/71 de 23 de janeiro, acabando por perfilhar solução oposta à jurisprudência maioritária deste tribunal.
NESTES TERMOS,
E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença recorrida, ordenando-se ao TAF do Porto que proceda à apreciação das outras duas questões, assim se fazendo, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA.»
Contra alegou a entidade recorrida, A………………….., SA, concluindo da seguinte forma:
«1. A competência para licenciar toda e qualquer publicidade cabe exclusivamente às câmaras municipais, nos termos do artigo 2° da Lei 97/88, cabendo à Recorrente apenas dar parecer prévio, a solicitação das câmaras, quando a publicidade se deva localizar em local sob sua jurisdição;
2. A necessidade de dar parecer não transforma a Recorrente em entidade licenciadora;
3. Com a Lei 97/88 teve inequivocamente o legislador intenção de revogar toda a demais legislação relativa a licenciamento de publicidade, e portanto também as normas do DL 13/71 que a esta se referem, caso se entenda que não estavam essas normas já revogadas pelo DL 637/76, que pretendeu regular toda a matéria relativa a licenciamento de publicidade junto a estradas nacionais, como consta até do respectivo preâmbulo;
4. O DL 637/76 estabeleceu que a competência para licenciar publicidade dentro de aglomerados urbanos cabia às câmaras municipais, e que fora dos aglomerados urbanos apenas seria permitida em casos ali especificamente contemplados;
5. O DL 637/76, a não se considerar tacitamente revogado pela Lei 97/88, foi expressamente revogado pela Lei 30/2006 (art. 37º al. j);
6. A revogação do DL 637/76 não fez renascer as normas do DL 13/71, nos termos do artigo 7° n°4 do C. Civil;
7. O campo de aplicação dos artigos 10° n° 1 alínea b) e da alínea j) do artigo 15°, ambos do DL 13/71, ficou, com a revogação parcial daquelas normas, restringido a tabuletas;
8. Ao contrário do afirmado pela Recorrente, a Lei 97/88 não faz depender o licenciamento camarário de qualquer outro prévio licenciamento;
9. A Lei 97/88 não fez desaparecer, contrariamente ao afirmado pela Recorrente, as normas de protecção às estradas nacionais, antes passando a regular essa protecção por forma diferente;
10. Não é verdade que a Lei 97/88 atribua a quem quer que seja competência para licenciar obras em locais sob jurisdição da Recorrente, permanecendo intocada a competência da Recorrente no que respeita a obras;
11. A Recorrente sempre licenciou, ainda que não o pudesse fazer, publicidade fora de aglomerados urbanos, apesar do DL 105/98, que caiu em desuso, pelo que a invocação deste por parte da Recorrente nos termos em que o faz constitui abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium;
12. Não corresponde ao legislado que às câmaras municipais apenas caiba definir critérios de salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental;
13. Da actualização das taxas estabelecidas no artigo 15° do DL 13/71 efectuada em 2004 e em diploma que apenas visou proceder à actualização do valor das taxas, mantendo inalterado todo o demais conteúdo daquele artigo 15° n° 1, não pode concluir-se que o legislador considerasse em vigor ou pretendesse repor em vigor legislação por ele já anteriormente revogada;
14. Por desnecessidade face à decisão proferida, o tribunal “a quo” não conheceu de todos os fundamentos invocados pela Impugnante;
15. O tribunal considerou não provados factos que são pertinentes para apreciar questões que se pretende, subsidiariamente, que sejam conhecidas por esse Venerando Tribunal, nos termos do artigo 636° do Novo C. P. Civil;
16. Relativamente aos factos pertinentes para apreciação da invocada caducidade do direito a liquidar as taxas em causa nos autos, foi o tribunal a quo que sobre eles impediu a produção de prova ao decidir, por despacho, que não se lhe afigurava útil a inquirição das testemunhas arroladas;
17. O tribunal a quo considerou ser matéria de direito ou conclusiva o saber-se se os locais de implantação da publicidade em causa nos autos estão ou não dentro de aglomerado urbano, sendo certo que a matéria não é exclusivamente de direito nem exclusivamente conclusiva, havendo que apurar, como matéria de facto, se os locais de implantação se encontram em área urbana ou qualificada como tal;
18. Prevenindo a necessidade de apreciação dos fundamentos da impugnação não apreciados pela decisão recorrida, e a hipótese de procedência, que se não crê, das questões suscitadas pela Recorrente, requer-se subsidiariamente nos termos do artigo 636° do Novo C. P. Civil, que esse Venerando Tribunal conheça dos fundamentos de que não conheceu a decisão recorrida e impugnam-se os dois apontados pontos da matéria de facto, requerendo-se ainda, porque não constam dos autos os elementos indispensáveis à apreciação das questões suscitadas, que, considerando-se necessária a respectiva apreciação, sejam mandados baixar os autos nos termos do n° 3 daquele artigo 636°.»
O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer:
«A recorrente acima identificada vem sindicar a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, exarada a fls. 185/213, em 25 de Outubro de 2013.
A sentença recorrida julgou procedente impugnação judicial deduzida contra quatro liquidações de taxa de publicidade, em 2010, ao abrigo do disposto no artigo 15.°/1/j) do DL 13/71, de 23 de Janeiro, no entendimento de que a recorrida, não tem actualmente competência para a liquidação de tais tributos.
A recorrente termina as suas alegações com as conclusões de fls. 253/256, que, como é...
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